近日，中国水力发电工程学会在京组织召开“大型水电工程建设总承包论坛”，来自水电开发、设计、施工、运行管理等40余家单位的100多名业内专家，总结交流改革开放40年来，我国水电体制和建设管理模式改革发展的实践经验，并深入探讨了国际通行的水电建设模式——工程总承包(EPC)在中国的应用现状及未来前景。与会专家一致认为，目前 EPC 建设管理模式在国内水电行业仍处于探索实践阶段，相关法律法规、规程规范有待进一步完善，EPC应用意识有待加强。
国内EPC水电规模偏小
中国水力发电工程学会理事长张野在论坛上表示，改革开放40年来，中国水电开发、建设、管理模式的变迁，见证了我国水电事业的科学发展，水电行业开始全面推行“发包人负责制、招标投标制、工程监理制和合同管理制”后，“设计-招标-建造”(DBB)的建设管理模式渐成主流，有力促进了我国水电行业的发展。在此背景下，截至2017年底，我国水电总装机和年发电量分别从1978年改革开放初期的1727万千瓦、446亿千瓦时，大幅攀升至34119万千瓦、11945亿千瓦时，分别增长了近19倍和26倍。
但随着水电开发进入新阶段，DBB模式的弊端不断显现。特别是近年来，水电工程建设企业一体化重组，加之电力体制改革后市场竞争激烈，越来越多的中国水电企业将发展目光转向海外，水电开发模式开始倾向于国际上通用的“设计-采购-施工-试运行”EPC模式。
“国际水利水电建设工程采用EPC总承包模式起步较早，机制也较为完善，已成为国际市场的主流模式。”中国电力建设股份有限公司总工程师、中国水力发电工程学会施工专业委员会主任宗敦峰表示，按目前趋势分析，未来EPC模式在国际水利水电建设市场的占比会进一步增大。
与国外水电EPC模式唱“主角”不同，国内已有EPC水电项目规模较小，大型水电项目均采用DBB模式。目前国内首个采用EPC模式建设的百万千瓦级大型水电工程——雅砻江杨房沟水电站还在建设中。
据记者了解，杨房沟EPC合同执行两年多来，总承包单位内部多次组织设计、采购、施工相融合的专题讨论会，在提交监理和建设单位审查前，已自行就技术指标和技术供应保障计划进行了内部协调，这是在传统 DBB 模式下很难实现的。“从杨房沟项目的实施情况来看，EPC 模式能够较大幅度地调动设计、施工单位的积极性，节约资源，控制投资。不过，由于此前国内没有采用EPC模式建设的大型水电站，所以雅砻江最初不敢直接在水电建设领域采用EPC模式，而是先在单项工程，如桥梁、供水、绿化等项目上试点EPC。”雅砻江流域水电开发有限公司董事长陈云华表示。
多重原因掣肘水电EPC
与会专家指出，国内水电项目迄今未大规模采用EPC模式的原因颇多，首先是目前我国诚信体系尚未完全建立，风险识别分析能力不足。在信息不对称的情况下，总承包方质量管理同样存在严重的“道德风险”。在 EPC 模式下，总承包方需按照合同约定向业主方提供一套完整有效的工程实体建设方案，方案只需满足相应的功能要求即可，但水电工程中存在大量的隐蔽工程，导致业主无法快速获知后期水电站能否满足正常运行的要求。“在实施过程中，总承包方在质量管理方面有所松懈，就有可能出现选用劣质材料、降低质量标准等现象，给电站后期运行埋下巨大质量安全隐患，最终受损失的是业主。”雅砻江流域水电开发有限公司李俊认为。
除了诚信体系外，我国现有体制也不能完全适应水电EPC管理的要求，特别是现有制度办法可操作性不够强，EPC参建各方责权不够明确。“现行工程建设行政法规与工程总承包不配套，如何招标、如何报价、如何合理分担风险、企业投标应具备哪些条件、项目经理需具备什么条件等问题，目前都还没有一个统一标准。”中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会会长荣世立表示。
中国三峡建设管理有限公司企业法律顾问何俊鹏进一步指出，近年来EPC在国内工程项目建设中得到广泛应用，而与之相匹配的立法、修法工作相对滞后，也阻碍了EPC在国内的快速发展。“我国《建筑法》《合同法》《招投标法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律仅概括性地规定了总承包的概念，未对总承包类型(施工总承包、工程总承包)进行明确定义和细分，也未对不同类型总承包下的分包管理进行细分，导致行业对总承包缺乏统一认识。”
观念老旧也是阻碍水电EPC发展的突出问题。虽然我国自上世纪80年代就开始探索实行工程总承包，并从本世纪初开始推广工程总承包，但企业传统观点没有改变，开展工程总承包动力不足，这直接导致我国水电EPC人才奇缺。“多数设计单位只擅长设计、项目管理能力不足。施工企业建造能力强，但缺乏设计。最终结果是设计单位聚集了大量工程设计人才，施工企业聚集了大量施工管理者，但二者均无法替代工程总承包项目经理。”荣世立表示。
除此以外，水电行业推行EPC模式还面临政策引导不够的问题，导致合格EPC总承包企业有限。与此同时，在具体项目管理方面，业主监理往往难以真正放手，现场参与环节依然较多，这些不利因素均导致EPC模式在水电行业的推广相对缓慢。
EPC模式将成水电建设主流
与会专家一致认为，我国水电EPC虽然起步晚，多方面的规范尚待完善，但国际实践表明，未来EPC模式将成为水电建设市场的主流。
在此背景下，参会专家建议，促进国内水电EPC发展，首先要做好水电EPC法规顶层设计。“有必要按照项目建设的客观需求，进行全过程立法和配套政策调整，将包括工程总承包在内的多种业务模式纳入法规体系，建立一整套适应EPC模式的制度体系，进一步完善水电EPC法律法规。”
其次，应明确投资主体、市场主体、监管主体的不同责任，按照市场化原则运作工程总承包。同时建立企业工程总承包能力评估标准，通过评估、引导、促进企业深化改革、兼并重组和自我完善，不断提高工程总承包和项目管理服务能力。
最后，与会专家还建议参建单位创新管理机制，以适应EPC新模式，“如设计企业的技术专业不要过细划分，细化不利于总承包综合人才的培养;施工企业内部条块也不要过度分割，超量分割不利于总承包项目管理实施。”
