近日，华能陕西靖边电力有限公司伊当湾100兆瓦光伏发电项目(以下简称“华能靖边光伏项目”)被推上风口浪尖，原因系项目土地性质存在认定问题，靖边县土地管理部门与林业部门下发的文件存在差异。靖边县林政稽查大队关于华能靖边光伏项目用地情况说明中指出，该项目临时铺设光伏板拟用地面积为219.0786公顷(3280亩)，根据靖边县林地保护利用规划(2010―2020)数据库查询显示地类为“牧草地”。而在2017年5月靖边县国土资源局印发的文件显示，该部分地块为“未利用地”。2017年，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》明确要求：光伏发电规划应符合土地利用总体规划等相关规划，可以利用未利用地的，不得占用农用地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。以下，就目前光伏电站用地相关政策进行梳理：
光伏项目用地情况
2015年12月，为落实建设项目用地标准控制制度，大力推进土地节约集约利用，国土资源部发布了《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)，规定了光伏项目用地指标、内容及计算方法。整理后如下：
如何取得用地
(一)划拨方式取得国有建设用地使用权
符合《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)规定的建设用地项目，方可以划拨方式提供国有建设用地使用权。划拨国有建设用地使用权人应当按照划拨决定书规定的用途和使用条件开发建设和使用土地。未经有批准权的市、县人民政府自然资源主管部门批准，划拨国有建设用地使用权不得擅自转让、出租。
除划拨决定书、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新出让的外，划拨国有建设用地使用权人申请办理有偿使用手续的，自然资源主管部门应当依法依规予以办理。
(二)出让方式取得国有建设用地使用权
工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。符合《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第21号)的相关条件和要求的国有建设用地使用权，可以协议方式出让，按照《协议出让国有土地使用权规范(试行)》(国土资发〔2006〕114号)办理出让手续。以协议方式出让国有建设用地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。依法以出让方式取得的国有建设用地使用权，在使用年限内可以转让、出租、抵押等。
(三)改变土地用途
依据《土地管理法》《城市房地产管理法》的规定，建设单位应当按照国有建设用地使用权出让等有偿使用合同的约定或者国有建设用地划拨批准文件的规定使用土地。确需改变土地用途的，经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。经批准改变土地用途的，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，相应补缴国有建设用地使用权价款，按规定办理不动产登记。
(四)长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期
产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。长期租赁，是指整宗土地在整个合同期内均以租赁方式使用。先租后让，是指供地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到约定条件后再转为出让的供应方式。租让结合，是指供地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到约定条件后再将部分用地保持租赁、部分用地转为出让的供应方式。弹性年期，是指整宗土地以低于对应用途国有建设用地使用权出让法定最高年限的使用年期出让的供应方式。另需注意的是，市、县自然资源主管部门在签订国有建设用地使用权出让合同时，合同中的宗地用途按国家标准《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)规定的土地二级类填写，规划条件与《土地利用现状分类》无直接对应类型的，应研究确定对应的土地二级类的类型，必要时可征求产业、投资部门意见。鼓励地方自然资源主管部门研究制定城乡规划用地分类与土地利用现状分类对照表，经批准后统一执行。
光伏项目用地具体政策
(一)可按原地类管理的情形
依据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)的规定，光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案;依据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)的规定，对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。其中，农用地、未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)核定。
(二)按占用建设用地办理手续的情形
依据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》规定：“对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。” 光伏发电用地不同于一般的建设用地，没有对土地硬化形成建筑物或构筑物，但占地时间长、影响农作物种植生长，如果项目占用了农用地，土地占用期间均无法进行农业活动，因此如果企业光伏发电项目建设占用了农用地，则该项目所有用地部分均应按占用建设用地依法履行农用地转用等审批手续。
(三)陕西省政策
在陕西省，依据《光伏项目建设用地管理办法》陕国土资发(2015)27号，光伏项目可使用荒山、荒滩、荒漠及未利用地，尽量不毁坏原有林草植被，尽量不占或少占耕地，不得占用基本农田，鼓励利用屋顶、设施农业顶棚、煤矿采空区、荒滩荒草地，以及具有压覆矿产备采区筹建太阳能发电项目，同时要求光伏企业在取得备案文件后半年内完成建设用地报批手续。
