国际放射性废物处置政策及经验启示

如何有效地促进我国放射性废物管理工作?中国科学院核能安全技术研究所吴宜灿院士团队与生态环境部华北核与辐射安全监督站、生态环境部华南核与辐射安全监督站、生态环境部核与辐射安全中心等单位的专家学者开展联合研究，近期在《中国科学院院刊》撰文，对我国放射性废物管理体制与机制提出了政策建议。
核能是我国能源结构的重要组成部分，我国在运核电站数量仅次于美国和法国，并且在不断增加，与此同时，积存和产生的放射性废物总量也不断增多。大量核电站废物超期贮存，得不到及时处置，军工高放废液贮存超过了50年，废物暂存设备问题频发，秦山核电站还曾因为废物暂存库满容一度面临停运的威胁。放射性废物得不到妥善安置，在我国引发的安全、社会和环境影响日益突出。

在核电站遍地开花的繁荣背后，我国废物处置场建设进展却过于缓慢。虽然政府已经明确了低、中放废物的区域处置规划，但已建成的西北、北龙和飞凤山3个近地表处置场中，北龙仅暂存来自大亚湾核电基地的废物，飞凤山处置场也拒绝接收四川省以外的废物，西北处置场则以接收国防废物为主，都不能称为真正的区域处置场，其他区域的处置场选址落地更是步履维艰。我国中放废物的处置在2018年以前与低放废物一并规划，但根据国家最新发布的《放射性废物分类》，中放废物需要采取比近地表处置更高程度的包容和隔离措施，目前还没有出台针对性的新规划和措施。我国高放废物处置处于地下实验室建设阶段，初步选定甘肃北山为重点预选区，高放处置库的建造规划亟待明确。

放射性废物的处置是人类社会的一项长期挑战，受到各国的广泛重视，其中不乏成功案例。我国的放射性废物管理原则是清晰的，但是在具体管理措施的落实上仍有不足之处。文章总结了国际核大国放射性废物管理的经验，并结合我国特有国情，提出了以下针对性建议。

中、高放废物：专设实施机构

文章认为：不同类型放射性废物特性上存在明显差异，对其处置的方式也不同。对于中、高放废物，我国应依法设立专门、较高层级的实施机构，并加大先进核能创新力度，最小化甚至实现不产生中、高放核废物。

高放废物放射性活度占各类废物总活度的绝大部分，放射性持续时间长、核素毒性大且涉及国防安全，其处置要求高且难度大，经费需求多，还需开展基础研究和技术开发。但高放废物体积占比小，对其进行管理的人工需求小。各国对于高放废物的处置，都设立了由政府或政府所属部门专门成立的实施机构进行管理。因此，我国应依法设立专门的高放废物处置实施机构，主要职责是处置库的选址、建设、运行、关闭和监测工作。建议该实施机构由政府相关部委直接设立，授予较高层级。我国的中放废物(尤其是长寿命中放废物)处置采用中等深度处置方式，其性质与高放废物较为类似，建议统一由该实施机构进行管理。

低放废物：开放市场竞争

文章认为：低放废物处置政策存在多种途径且各有优劣。对于低放废物，我国处置规划不应局限于“区域处置”模式，鼓励多途径开放竞争。

低放、极低放废物体量大、来源广、危害相对较低、处置技术相对成熟，并且涉及国防安全问题相对少，可采用政府监管下的市场运营模式进行管理。目前低放废物处置存在多种途径且各有优劣。(1)“区域处置”。离废物产生地距离相对适中且能够实现区域资源优势共享。但该途径会导致责任主体不明确，难以有效追责;且在遇到“邻避效应”问题时，地方政府和公众的利益缺乏有效的协调机制，将导致处置场落地困难。(2)“就地处置”。责任主体明确为废物生产者，可短期内推进处置场的建设，无明显“邻避效应”问题。但需要建设的放射性废物处置场较多，且核设施寿命有限，从长期和全局角度分析，不利于经济性和资源优化，更带来了新的安全和社会风险。(3)“集中处置”。利用规模效应，可有效降低成本和风险。场址选择范围大，可充分利用市场机制推动处置场的落地。但该途径可能会导致额外的运输安全风险和成本增加，此模式下取决于能否实现盈利。

美国低放废物采用的是多途径处置方式：一方面鼓励协议州区域处置方式，另一方面也支持全国性商业化集中处置方式。从过去的经验来看，美国全国性商业化集中处置方式处置了大部分的低放废物。法国国土面积与我国四川省在同等级别，由 ANDRA 将中低放废物和极低放废物集中处置，以提高处置执行的效率。因此，对于低放废物的处置规划，我国不应局限于“区域处置”模式，鼓励多途径开放竞争，“集中处置”模式也可纳入备选方案。发挥市场在资源配置中的作用，鼓励适度的市场竞争，有利于提高放射性废物管理行业的效能，实现优胜劣汰，更加经济便利。

完善资金筹措和管理办法

文章认为：不同类型放射性废物的资金筹措与管理存在差异，受到多重因素的影响，我国应完善放射性废物资金筹措与管理办法。

国际上针对高放废物和核退役产生的废物，资金的管理方式一般有：企业内部准备金、独立于企业资产的专门账户、不属于国家财政预算范畴的国家核废物基金、属于国家财政预算范畴的国家核废物基。对于资金保值的方法，各国都趋向于采用相对保守的投资方式，如购买国债、特定信用评级的资产或控制风险投资的比例。我国从 2010 年就开始征收核电站乏燃料处理处置基金(0.026 元/千瓦时)，建议对乏燃料基金进行专户管理，并对乏燃料后处理和高放废物处置资金进行明确划分，制定基金的保值增值投资方向。我国核电厂退役资金建议采用企业主导的资金管理方式，但必须是独立且受监督的账户。国家要制定退役准备金的估算、提取、管理及使用办法，规定该资金不得用于任何其他目的;并由核电公司承担资金从提取到使用期间的投资增值义务，以减轻国家的负担，提高公众对核电安全、环境安全的信心。

低放废物其资金使用时间与废物产生时间间隔较短，可采用商业付费模式。美国处置设施运营商根据各自定价标准向废物生产者收费;法国是废物生产者与 ANDRA 签订商业合同并付费;英国 NDA 通过商业协议授权低放废物库有限公司LLWR 管理国家低放废物处置场并支付其运营费用。我国低放废物的资金保障应尽快制度化。当前，处置场的建设资金可由核电公司分摊，或由商业处置单位自行筹款建设，并依据其建造、运行和关闭监护各环节的成本估算，制定相应的收费标准，定期与核电公司签订处置协议。在形成制度保障的前提下，强化市场竞争，加速推动低放废物的处理处置。

提高公众参与，明确激励措施

文章认为：制定适当的激励措施对有效消除“邻避效应”问题作用明显，我国应提高公众参与，完善激励措施，尽力消除“邻避效应”。

出于安全、经济、政治等原因，公众反核或“邻避效应”问题严重阻碍了各国放射性废物处置的推进。公众视放射性废物处置设施为一个安全性未知的垃圾填埋场。这些设施增加了公众对环境和健康的风险感知和政府的监管压力，却没有为当地政府或居民带来明显的效益，因而遭到抵制。

为解决“邻避效应”问题，很多国家制定了适当的激励措施，以推动废物处置的进程。例如，加拿大采用物业价值保护计划(Port Hope Area Initiative，PHAI)进行经济激励，对加拿大高放废物深地质处置库(Deep Geologic Repository，DGR)进行约3000万美元的经济激励。韩国在没有实行激励政策之前，1986—2004的18年间经历了9次选址失败，中低放废物处置设施及乏燃料贮存设施迟迟不能落地。2005年3月，韩国制定《放射性废弃物处置设施特别法》并成立选址委员会，确定了具体的激励措施;到2005年11月，经居民投票选定庆州市作为场址，仅仅历时8个月。

因此，从各国解决“邻避效应”问题的成功经验看，制定激励措施可明显进行改善，提高公众接受度，加快放射性废物处置进程。具体措施可包括：完善处置设施选址过程的信息公开和公众参与制度;对于放射性废物处置设施可能产生的外部环境影响，要建立恰当的激励措施，保证地方政府权利和义务的对等，保障当地居民对其居住地的合法权益。完善退役设施的保险制度和不动产价值保证制度。

建立健全法律法规体系

文章认为：完善的法律、法规、标准体系对促进放射性废物管理的成效明显，我国应完善放射性废物管理的法律法规，制定放射性废物管理专门法。

完善的法律、法规、标准体系是放射性废物管理工作的基本依据。法规标准体系对于责任划分、实施方式、资金保障、公众参与和激励措施等方面规定越明确，具体实施的过程就越顺畅。反之，如果对于实施的方向没有相对清晰的界定，会导致工作推进遇到困难。从各国放射性废物管理的经验来看，它们对于放射性废物管理法规、标准体系的制定高度重视，尤其是在立法体系中关键的法律制定方面，大部分国家都制定了针对放射性废物管理的专门法，甚至部分国家针对放射性废物管理制定了多部法律。

在我国当前的法律法规体系中，放射性废物管理的原则是清晰的，但是在处置责任、实施方式、资金保障、公众参与和激励措施方面，还要进一步地明确和细化。为了保障政策在实施过程中有法可依，有章可循，应尽快建立健全相关法律体系，制定专门的放射性废物管理法，使放射性废物管理规范化、制度化，最终实现放射性废物的有效、安全处置。放射性废物管理专门法的立法可能需要长期的过程，故对现行相关法律的有效落实也非常关键，我国在此方面还亟待加强。