当前，世界能源格局正在发生深刻变革，清洁能源取代传统能源是大势所趋。作为全球最大的清洁能源投资国、清洁技术应用市场和最大的能效改善国，我国正处于全球能源转型中心，在全球能源需求中的占比不断增长，不断参与重塑世界能源版图。
业内预计，“十三五”中后期，我国可再生能源将保持中高速增长的态势，可再生能源电力配额制(下称“配额制”)将在其中发挥关键作用。配额制指在地区电力建设中，可再生能源发电需保持或占有一定的比例，一般由政府用法律的形式对可再生能源发电的市场份额做出的强制性的规定。
我国配额制于2009年提出，此后经多次公开征集建议，却始终“千呼万唤难出来”。
今年3月底，国家能源局下发《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》(下称“《配额制》意见稿”)，首次明确了2018年、2020年各省的可再生能源电力总量配额指标、非水电可再生能源配额指标以及相关考核办法，配额制的强制实行“箭已上弦”，给了业界一颗“定心丸”。
小切口建立长效机制
和以往的设计相比，本次《考核办法》最大的变化和亮点是将义务主体由发电侧转向需求侧。清华大学能源互联网创新研究院政策发展研究室主任何继江坦言，这是“以小切口解决大问题”。
“配额制在我国一直是波折中前行，今年取得突破是‘用户端+配额制’的时机已成熟。近几年，社会各界对新能源的认识发生了根本性转变。一方面是因为新能源影响力逐步提升、价格逐步降低，另一方面则是传统能源企业纷纷转型拥抱新能源，直接利益和间接利益涉及者更多，推动各产业链实行配额制。”何继江告诉记者。
我国可再生能源产业获得突飞猛进的发展。中电联数据显示，截至2017年底，中国可再生能源装装机6.5亿千瓦，占全部发电装机的36.6%，水电、风电和光伏装机量最都稳居世界第一，其中光伏发电装机1.3亿千瓦，新增装机量连续5年保持全球第一，累计装机量连续3年全球第一。
优异表现背后，光伏补贴缺口巨大和消纳难仍旧是不可回避的困境。在我国光伏补贴不断退坡之际，缺口亦在不断增加。根据财政部数据，截至2017年底，我国可再生能源补贴缺口达1000亿元，其中光伏占据近一半的比例。与此同时，弃风、弃光趋势有所减缓。2017年，全国光伏发电量1182亿千瓦时，同比增长78.6%。全国弃光电量73亿千瓦时，弃光率为6%，同比下降4.3个百分点。虽然弃光首次出现下降，但“由于光伏电站布局以西部为主，电网外送能力不足以及发电并网系统调节能力不高等原因，弃光限电问题依然严峻。”
“弃风弃光的本质是供给侧优先权问题”，《配额制》意见稿从顶层设计方面提出系统弃水弃风弃光解决方案，意在通过强制性手段和与之配套的市场化交易措施，为我国实现2020年、2030年非化石能源消费比重要达到15%、20%的目标，建立起约束机制和制度性保障，为我国能源系统向绿色低碳转型建立起长效机制。”何继江说。
强制配额势在必行
在解决光伏补贴缺口巨大和消纳难的长期难题中，强制配额制叠加可再生能源绿色电力证书(下称“绿证”)自愿认购交易制度被寄予厚望。
“持续以竞争方式激励光伏发电降低成本，加快实施绿证自愿认购，尽快推出可再生能源电力配额考核和绿色证书强制交易，将会近期缓解、中期最终解决可再生能源补贴资金缺口以及限电问题。”国家发展改革委员会能源研究所研究员时璟丽曾告诉本报记者。
时璟丽认为，如果2018年推出绿色证书强制交易，考虑利用3年左右的时间，通过适宜的政策设计，使绿色证书的价格达到0.05元/千瓦时左右，到2023年再达到0.1元/千瓦时左右，则预期2023年前光伏发电可以在上网侧实现全面平价。
实际上，我国于2017年7月1日启动绿证自愿认购，截至记者发稿前，交易量尚不足3万张，仅占核发的800万张绿证约0.004%的比例，对于缓解电价补贴资金缺口问题的作用非常有限，这也说明了配额制强制实施的必要性。
“一旦国家推行可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易，将倒逼发电企业提高可再生能源发电比例，提升可再生能源投资意愿。”某不愿具名的专家坦言。
“强制配额制加上绿证制度将会极大提升可再生能源在全社会用电量中的比例，2020年达到9%的目标预计会超额完成。”中国循环经济协会可再生能源专委会政策研究主任彭澎表示。
根据本次《考核办法》意见稿，可再生能源电力配额由“总量配额”和“非水电配额”两级可再生能源电力配额指标共同构成，光伏发电和光热发电包含于“非水电配额”之中。
“配额制下，户用光伏的表现值得期待。”中国投资协会专家顾问王淑娟认为，按照2017年全社会用电量推算，非水可再生能源发电量为5033亿kWh，占比为7.7%，具有一定的增长空间，按照国家相关规划，考虑到风电以集中式电站、大型央企开发为主，生物质占比较小且增速平稳，光伏集中式电站新增装机量既定，分布式光伏尤其是户用光伏的增长则可能出现意外之喜。
“2017年的非水可再生能源电量为5033亿度，到2020年，风电的年按量比2017年将增加902亿kWh，全部非水可再生能源电量需要增加2380—2703亿亿kWh。”王淑娟按照保守情形算了一笔账，预计光伏剩余1801亿kWh的空间，还需要增加150GW的规模，分配到2018—2020年，则平均每年存在50GW的增量。
尚有难点需厘清
在采访过程中，记者了解到，相对以往数次“不了了之”的征求意见稿，不少业内人士表示此次《配额制》意见稿“责任主体、承担指标的主体、完成指标方法明晰可落实”，认为其“更具执行性”。
完成指标是否有难度?
“预计能够完成目标。”彭澎告诉记者，“针对各省制定了不同的考核目标，其实文件中已经表明，是结合各地区大型能源建设基地、特高压建设情况等综合消纳能力后制定。目前来看，东部省份可能有一定的压力，但可以通过跨省供电来消纳外省绿色电力。”
“绿证是企业为购买绿电额外的支出，配额制不会增加各省负担，比如某地区购买清洁能源电价高于传统能源电价，当中差价由国家可再生能源基金来承担。”王淑娟认为，虽然和绿证自愿认购不同，但配额制落地也需警惕地方保护主义，如果某地区自身面临弃光限电情况，在电量相对富裕的前提下，可能仍旧会选择优先内部消纳。
彭澎认为配额制落地的关键在于“直购电”和电网的配合程度。她解释道，现在已经明确了拥有自备电厂的用电企业，包括直购电用户也要承担一定的配额制指标，他们如何参与到绿色电力采购市场中来，应该有奖惩机制，怎样奖励“好学生”是其中的关键点。
“电网是否允许企业自主选择电源，尤其是本地的分布式可再生能源电源，会对整个制度落地起到关键作用。包括分布式市场化交易在内的配套制度也要同步落地，要允许企业自主选择采购对象。”彭澎。
何继江表示考核中“怎么算账”也尚存一些疑惑。“算账是一个系统问题，省级各个可再生能源统计是一项繁杂系统的工作，需要自然资源部门、能源局等多部门协调，难度较大。另外，比如某省没有土地发展可再生能源，选择去别的省市建设完成，完成后的指标算谁的，这个目前也没有明确。”
