化石能源生产大省“碳不公平”问题何解？

中国工程院院士王金南认为，达峰行动应坚持共同而有区别的责任原则。在国家层面，需加强统筹协调，提出不同区域分阶段达峰路线图，明确各地达峰时限和重点任务。以制定碳达峰行动方案为契机，各省区市也要结合自身发展特点，统筹推动产业结构、能源结构、交通结构等调整，促进低碳生产，打造零碳排放示范工程。

连日来，各省区市陆续公布政府工作报告，明确2021年重点工作。记者梳理发现，“碳减排”“碳达峰”成为高频热词，多地纷纷提出时间表、路线图。

由于我国幅员辽阔，不同地区在发展阶段、经济实力、资源禀赋等方面有着较大差异，各地制定的达峰目标、推进计划及措施也多有不同。在此背景下，省际间的“碳不公平”现象开始引发行业关注。“诸如内蒙古、山西、河北等地，化石能源生产较为集中或自身产业结构偏向重化工业，在为外省提供大量能源密集型产品的同时，自身碳排放也在显著增加。从某种程度上说，这些地区相当于承担了外省的部分排放量。”中国人民大学环境学院教授庞军说。

各地碳减排进度不一

统计显示，我国70%左右的能源消费来自城市，70%的二氧化碳也是由城市排放。因此，生态环境部明确表示“支持有条件的地区率先达峰”。一批省区市争相行动起来。

“到2025年，上海碳排放总量要力争达峰，领先全国水平5年。”上海市生态环境局局长程鹏表示，“十四五”期间将把降碳作为全面绿色转型的总抓手，持续推动能源、工业、交通和农业等“四大结构”调整。四川省生态环境厅总工程师赵乐晨坦言，四川仍面临挑战，与碳达峰、碳中和的要求存在巨大差距，需要设立刚性总量目标，实施差异化增量控制，全省多数城市应于2029年及之前达峰。“2021年，山西将把开展碳达峰作为深化能源革命综合改革试点的牵引举措，研究制定一系列行动方案。”山西省省长林武也态度表明。

记者进一步了解到，目前，北京、天津等10余省区市已制定自己的达峰方案，且加入行动的省市数量还在增加。此外，国家已开展三批、87个低碳省市试点，其中有82个试点提出达峰目标，计划在2020年、2025年前达峰的城市分别占到18个、42个。

“在碳达峰的路上，有些省市已经达到或接近终点，有些地区仍在路上，有些却尚未设定达峰时间和峰值。”一位熟悉情况的业内人士告诉记者，尽管我国城市在排放总量和结构上差异显著，但全国一半左右的碳排放，集中来自于排放量靠前的城市，其减排效果是2030年前能否实现碳达峰目标的关键。

地区间隐含“碳不公平”状况

竞相开展的减排行动，不仅拉开地区差距，在一定程度上还伴随着“不公平”。

庞军表示，省际间存在频繁的贸易往来，让部分地区成为“隐含碳”净转入地区，无形中为外省承担了部分碳排放，进而在碳排放空间分配及经济效益上均处于劣势地位。“测算显示，隐含碳转入总量最高的是内蒙古、山西及河北，前两个省份为煤炭主产地，而河北重化工业较为集中。由于长期向外省提供能源密集型产品，这些地区已成为碳排放输入型省份。反过来，广东、江苏、浙江等地制造业发达，为维持自身经济增长，需要从外省大量购买能源、原材料及终端消费品，相当于通过消费其他省份生产的高碳产品，将部分碳排放净转移出去。”

庞军还称，东部沿海部分发达城市走在减排前列，已率先制定碳达峰目标。其中，有的是真正通过技术升级改造、提升节能水平，及大力发展可再生能源等方式减少排放；但也不排除有地区只是简单强调达峰，将高碳产业转移出去。“后者很有可能加剧接续省份的碳排放，站在全国一盘棋角度，需要警惕这样的转移风险。”

北京理工大学能源与环境政策研究中心教授王科表示，全国碳排放权交易市场虽已启动，但前期仅纳入电力行业，石化、钢铁等排放大户依然交由地方自主管理。“一方面，相比其他生产经营成本，减碳降碳的成本暂未引起足够重视，没有明显通过产品链向下游传导。减排成本主要由生产者承担，消费端并未付出相应代价。另一方面，各地减排的松紧程度不一，标准和方式也不相同，地区减排的不平衡性在所难免。”

坚持共同而有区别的责任原则

在碳达峰目标下，不同类型的城市如何推进？中国工程院院士王金南认为，达峰行动应坚持共同而有区别的责任原则。在国家层面，需加强统筹协调，提出不同区域分阶段达峰路线图，明确各地达峰时限和重点任务。以制定碳达峰行动方案为契机，各省区市也要结合自身发展特点，统筹推动产业结构、能源结构、交通结构等调整，促进低碳生产，打造零碳排放示范工程。

“在制定达峰行动方案时，应充分考虑省际贸易隐含碳排放，科学界定不同省份的减排责任并合理分配。此外，可综合运用多种市场手段，建立碳减排资金的省际补偿机制。”庞军建议，一是建立合理的能源定价机制，使环境成本在能源价格中得到充分体现，利于有需要的省份获得碳减排资金。二是发挥市场配置资源的决定性作用，利用碳交易市场促进重点行业碳减排，并通过适度的碳配额拍卖筹措碳减排资金。三是对于碳交易市场难以覆盖的行业和企业，适时征收碳税，并利用碳税收入为能源密集型产业或省份的碳减排提供资金支持。

在上述人士看来，部分省份在输出能源产品的同时，也相应获得了经济收益。因此，排放无论发生在何地，生产端均有责任尽可能提高效率、改进管理，以促进整体减排。在此基础上，因地制宜推进差别化减排措施，避免加重“碳不公平”现象。

“对于处于劣势的省份，应减少资源型及高碳产品调出，主动改善不利的减排地位。”该人士举例，高能耗强度的重化工、数据中心等产业，可优先布局在西北、西南可再生能源资源富集地，减少化石能源消费，促进可再生电力就地消纳。同时还可强化省际碳减排协作，部分发达地区在经济相对滞后的地区开展绿色项目投资，帮助后者实现低碳转型。