“‘计划生、市场养’已难以为继，‘后遗症’明显”“若沿用计划模式，将产生难以估量的搁浅资产”“电力行业已今非昔比，用计划模式规划已不能满足发展需求”……近日，不少业内人士向记者坦言，“电力规划亟需市场化”。
2015年发布的《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）》就曾提及“政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善”这一问题，并直言“各类专项发展规划之间、电力规划与能源规划之间、全国规划和省级规划之间难以有效协调，电力规划的实际执行与规划偏差过大。”
近20年来，从计划到规划，再到市场价格信号引导，电力规划一直指引着我国电力工业蓬勃发展。碳达峰碳中和目标下，电力行业“风光水火储一体化”大基地建设方兴未艾，直流交流输电通道路条不断。究竟什么样的电力规划能实现投资效率的最大化？业内将“密匙”指向了市场。
“双碳”对电力规划提出新要求
目前，我国电力工业的发展已经历13个“五年”规划，期间仅发布过2个全国性电力规划——《电力工业“十五”规划》、《电力发展“十三五”规划（2016—2020年）》，分别于2001年、2016年发布。
2个规划相隔15年之久，为什么？在中国社科院财经战略研究院副研究员冯永晟看来，根本原因在于，依托于计划模式的电力规划越来越不能适应电力行业高质量发展的需求。
现如今，碳达峰碳中和目标又对电力规划提出了新要求。今年初《国家发展改革委 国家能源局关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》（发改体改〔2022〕118号）首次提出，注重发挥市场价格信号对电力规划建设的引导作用。
电力规划缘何也需要市场化？有发电企业相关工作人员人向记者表示，当前受多因素推动，如规划阶段电源项目不再确定上网电价和上网电量、商运阶段电网企业不再对发电企业的电量进行统购统销、电力供给侧和需求侧的界限更加模糊、高比例新能源的发展将使电源盈利模式发生变化、新型电力系统建设使变动成本范畴发生变化等，电力行业的“生存土壤”已经发生了翻天覆地的变化。
“对比之下，计划模式下的电力规划‘管生又管养’，前期项目批准以及后期电价、电量均有政府安排，统购统销模式下用户没有选择权。而市场模式下的电力规划‘管生不管养’，量、价由市场确定，并且无法强制用户接受电价。”上述发电企业工作人员说。
“计划生、市场养”弊端渐显
“计划生、市场养”带来什么“后遗症”？采访中记者了解到，计划体制下，电力规划“缺位”“滞后”等评价不绝于耳，经常处于“水多了加面，面多了加水”的状态，电力行业后遗症明显，其中难以回避的问题就是搁浅成本的处理。
所谓“搁浅成本”，是指电力企业在原有管制体系下允许收回,但由于体制改变而无法回收的成本。
在计划模式下，发电企业会根据当时的管制电价进行投资，回本只是时间问题。但若进入现货市场，发电机组经济性便一目了然，若其因客观因素难以回收成本，就会形成搁浅资产。”电力行业从业者肖先生向记者解释。
跨省跨区送电输电线路也是如此。“若输电线路完全进入市场，其利用小时数下降，说明该线路不具备经济性，这恰恰佐证了计划规划的弊端。”肖先生坦言，当前跨省跨区难入市与此不无关系，计划模式下规划建设的输电线路能否经得起市场检验“存疑”。
那么，当前搁浅成本如何处理？
有不愿具名的受访者对记者直言：“电力行业多采用推动用户侧电价上涨的方式解决，相关部门一般对此避而不谈，但缺失的这一环恰恰成为了电力市场化改革的‘绊脚石’。若今后仍然继续沿用计划模式进行规划，将产生更多难以估量的搁浅成本，进而对电力市场建设造成更大阻碍。”
“当前‘按闹分配’趋势渐显。如果赔钱了，政府要不要管？管的话，财政能承担得了吗？但若不管，又不能体现公平，毕竟都是按照规划投产的。解决方法很简单，就应该由市场决定，实现自主决策、自负盈亏。”另有受访的电力行业从业者告诉记者。
规划改革与监管强化须并重
电力规划应如何进行市场化？“电力规划改革要服务于电力市场建设。”冯永晟建议，首先着眼于解决传统计划资源配置机制下所产生的问题，但并非用一种新的计划手段代替传统计划手段，“电力规划要有利于落实让电力市场在电力资源配置中发挥决定性作用。”
电力规划市场化是政府职能转化的内在要求。“政府有形之手退出资直接源配置领域后，要加强宏观调控，但要避免规划退化为计划，因此完善规划与加强监管须并重，只有这样政府才能更好发挥作用。”冯永晟说。
“比如，应当尽快建立容量成本回收机制，并将其纳入规划方案的评估。”上述发电企业负责人指出，缺乏合理的容量成本回收机制，会使得发电投资风险增加，难以激励市场主体投资可以提供有效容量的电源项目，长远看无法保证系统有效容量的充裕性，这将影响电力系统安全稳定运行。
而在技术层面，要利用电力系统仿真软件进行量化计算，为电力系统规划投资提供决策依据。“在市场环境下，电源项目规划无法再简单依据以往政府定价和历史发电量来预测。此外，各类型电源的盈利模式也在发生根本改变，为更加准确地对电源、电网新（扩）建进行规划，需要仿真系统助力。”上述发电企业负责人进一步指出。
