国务院“十四五”节能减排综合工作方案要求要优化和完善能耗双控系统，加强能源消费双控政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。那么，如何促使能源双控政策与“双碳”目标任务衔接?本文拟从能耗双控及其政策出发，强调打通用能预算管理与碳排放预算管理，并积极开展能耗“双控”向碳“双控”转变工作。
从能耗双控及其政策说起
实行能源消费强度和总量双控(又称能耗双控)是党中央、国务院加强生态文明建设、推动高质量发展的重要制度性安排，是推动实现碳达峰、碳中和目标的重要抓手。
国际能源署将节能和提高能效视为全球能源系统二氧化碳减排的最主要途径。能源活动产生的二氧化碳排放占我国二氧化碳排放的绝对大头，所以从能源下手无可厚非。能耗双控是实现碳达峰碳中和目标任务的关键支撑。我国要如期实现碳达峰、碳中和目标，就必须在保障经济社会发展和人民生活改善用能需求的前提下，持续提升能效水平，合理控制能源消费总量，以较低峰值水平实现碳达峰，并为实现碳中和愿景打下坚实基础。
如期实现碳达峰、碳中和目标是一场硬仗，制度设计上需要先立后破和强有力的保障措施。经国务院同意，国家发展改革委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》(发改环资〔2021〕1310号)提出了一系列深化能耗双控机制改革的举措，包括推行用能指标市场化交易、建立用能预算管理体系、深化节能审查制度改革等，释放了强烈的政策信号。同时，为了提高制度执行力，提出了一系列保障措施：一是在部门分工方面，明确了政策衔接、统计核算和协调推进等措施。二是在预警调控方面，提出了完善重点用能单位能源利用状况报告制度、发布能耗双控目标完成情况“晴雨表”等措施。三是在能力建设方面，强调了加强节能监察、能源计量和统计等支撑，健全节能标准体系和节能法规标准落实情况的监督检查。
打通用能预算管理与碳排放预算管理
2016年12月，国务院《关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知》(国发〔2016〕74号)文件第12条提出了“重点用能单位要围绕能耗总量控制和能效目标，对用能实行年度预算管理”的要求。2021《方案》提出了“推动地方实行用能预算管理”，并提出了“建立用能预算管理体系，编制用能预算管理方案。”的具体要求。这两个文件都指向要做好用能预算管理基础工作。但是，为了更好地与“双碳”目标衔接，需要我们把用能预算管理与碳排放预算管理打通和融合起来，形成一体化的管理模式。
该一体化管理模式的意义在于：
(1)通过用能预算管理与碳排放预算管理的打通和融合，为行业内企业提供能源消费“双控”和“双碳”目标实现的决策依据和管理依据。
(2)通过对企业用能及碳排放测算和预算，产生基于企业发展的能源保障策略与碳排放措施，从而建立用能及碳排放预算管理一体化模式。
(3)这种一体化管理模式是企业主动融入能源消费“双控”和“双碳”目标管理的有效载体，可以为行业的节能低碳发展提供示范。
这种一体化管理模式的主要内容如下：
(1)分析和预算、确定管理方案。对企业上一个周期能源消费的强度和总量、碳排放强度和总量进行分析研判，对未来一个周期的的能源消费、碳排放的指标进行测算和预算，并确立管理策略和管理措施。
(2)围绕预算目标、实施动态监管。根据预算管理确定的目标，具体确定年度能源消费“双控”和“双碳”管理目标，并实行年度为时间单位(也进一步细化)的统计对标和反馈调整的动态管理。
积极开展能耗”双控”向碳”双控”转变工作
近日，中共中央政治局就努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次集体学习，习近平总书记强调要把系统观念贯穿“双碳”工作全过程，提出要进一步完善能耗“双控”制度，健全“双碳”标准，构建统一规范的碳排放统计核算体系，推动能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。2022年政府工作报告提出有序推进碳达峰碳中和工作和推进能耗“双控”转向碳“双控”。在能耗“双控”向碳“双控”转变的进程中，各级政府与相关部门需要认识到实现“双碳”目标任重道远，尽早规划、精准施策，多措并举地推动能耗“双控”向碳“双控”转变，从而为更好地实现“双碳”目标奠定坚实基础。
综合来看，推动能耗“双控”转向碳“双控”，需要做好以下两方面重要工作：
(1)加快建立全面科学的碳排放核算体系。随着政府工作目标逐步从能耗“双控”转向碳“双控”，及时、准确地监测与获取碳排放信息，有助于各界及决策部门准确研判各地区、各行业和各部门的碳排放真实情况。近年来，尽管碳排放核算体系的构建与完善取得了长足的进步，但仍存在数据质量不可靠、核算方法不统一和统计标准不规范等多重问题。
(2)因地制宜，采取差异化举措稳步推进能耗“双控”转向碳“双控”。如何科学合理地分配碳“双控”指标，成为决策部门优先考虑的重要问题。由于不同地区的经济发展、产业基础和资源环境存在较大差异，各地区的碳达峰、碳中和之路不能整齐划一。在碳“双控”指标分配方面，需要紧密结合区域发展实际，综合考虑区域经济发展差距和产业结构特征。
(作者杜栋教授系河海大学系统工程与管理创新研究中心主任，区域和城市(群)高质量发展智库首席专家，中国系统工程学会决策科学专业委员会主任委员。)
