构建PPP治理体系是一个系统工程,需要社会各方的参与和努力。大致而言,可从宏观、中观和微观这三个角度来探讨。
宏观上,处理好政府和市场关系
深化PPP改革,核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。关键是加快转变政府职能,“不越位、不缺位”,该放给市场和社会的权要放足、放到位,该政府管的事要管好、管到位。
具体来说,PPP改革是一项综合性改革,具有很强的牵引性,需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革配套推进。只有进一步深化行政体制改革,加大“放管服”力度,打破垄断,降低准入门槛,政府和市场平等合作,社会资本特别是民营资本才有信心长期投资基础设施和公共服务领域;只有深化财政体制改革,把政府在项目合同中承担的支出责任纳入政府财政预算和中长期财政规划,才能消除社会资本投资后顾之忧;只有深化投融资体制改革,推进投融资多元化,加快融资便利性,提高资金流动性,社会资本才有展示的舞台,公共投资的有效性才能在体制上、机制上得到保障。
PPP模式不是政府的“甩包袱”,而是政府行政能力的升级。一方面,政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施,提高自身规划能力;另一方面,政府还要加强市场活动监管,以确保公共服务提供的公平。
中观上,处理好中央与地方及政府各部门间的关系
纵观中国历史,中央与地方的关系始终是关乎国家统一、社会稳定、经济发展的重大命题。中国特殊的历史现实和文明传统要求中国建立并维持一个强有力的中央政府,以利于中国文明有效应对各类大规模挑战。但与此同时,在政令统一的前提下,中国的治理必须兼顾各地现实,因地因时制宜,降低治理成本,以利于各地的经济发展与文化繁盛。在现阶段,处理好中央与地方关系的核心是合理划分中央与地方财政事权和支出责任,这是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,也是构建PPP治理体系进而完善国家治理体系的客观需要。一方面,按照建立事权和支出责任相适应制度的要求,落实基本公共服务提供责任,中央应根据各地情况给予地方政府发展本地PPP项目的一定自主权;另一方面,中央也要对地方的PPP项目特别是跨区域的项目发挥必要的监管作用,对推广应用PPP模式规范且成效明显的地区,给予必要的奖励,体现激励相容,促进全国公共服务均等化。
构建中国PPP治理体系,还需协调好政府各部门间的关系。在中央层面,国务院已经明确财政部和国家发改委分工负责推进PPP模式,近年来两部委也分别出台了大量规范性政策文件。但实际上,公共服务和基础设施存在着大量交叉重叠,涉及具体项目时,地方政府仍感觉无所适从。因此,中央有必要组建跨部门的PPP协调机构,统筹各相关部门权力、责任和利益;地方政府更应建立由主要领导牵头、财政和发改等相关部门参加的PPP领导机构,以大幅降低制度性交易成本,提高PPP推广应用效率,完善PPP治理体系。
微观上,协调好利益相关方的关系
PPP项目大多具有公益性、准公益性,需要协调好政府、社会资本、融资机构、社会公众等多方面的关系,发挥好这些直接利益相关方在PPP治理中的积极作用。
第一,政府在PPP项目中发挥着重要作用,并可能承担着主导方、委托方、投资方、服务方、监督方和付费方等非常复杂的多重角色。为完善PPP治理,政府既要规范运作好PPP项目,通过公开竞争等方式公平、择优选定社会投资方,又要增强契约意识,不能“新官不理旧账”,还要加大信息公开力度并承担监管职责,切实维护好公共利益。
第二,社会资本方的规范高效运作是完善PPP项目治理的关键。社会资本方投资PPP项目是为了获取利益,但在PPP项目实施过程中,也应承担监督政府履约行为的必要职责。一方面,社会资本应该加强项目管理,通过设计、采购、施工和运营等全生命周期的各环节努力,来降低成本、提高效率;另一方面,社会资本各方也要完善公司治理,处理好特殊目的公司(SPV)的股东与管理层以及控制性大股东与其他股东之间的关系。完善的公司治理是发挥好社会资本投资各方积极作用的关键。公司治理的主要机制包括信息披露、股东会、董事会、执行机构和公司控制权市场等,核心是健全董事会治理机制,而在PPP治理中,还涉及社会资本方与政府股权投资方的互相监督和共同治理。
第三,为PPP项目提供主要资金来源的融资机构,可以有效推动PPP治理机制的改善。无论是基金、信托等股权方,还是银团贷款等债权方,除了要推动融资创新和为民间资本融资创造更好的环境外,还可以通过必要的资金监督,减少企业管理的决策失误,监控项目公司的重大风险,有效提升治理的效率。
第四,作为PPP项目直接受益者的社会公众,也能够促进PPP治理机制的完善。当PPP项目进入运营期后,社会公众有能力也有必要对项目提供公共服务的质量发挥直接监督作用。社会公众对项目质量的监督和反馈,有利于提升项目质量、改进项目绩效、完善PPP治理。
