一、引发忧虑的价格竞争
近来,随着PPP项目的纷纷落地,社会资本对PPP模式的了解越来越深入,竞争也愈发激烈。传统招投标模式中阴魂不散的低价竞争逐渐游荡在PPP的上空。尽管PPP项目还可以采用竞争性磋商等方式选择社会投资人,但只要竞争存在,价格战似乎就难以避免:
陕西奥凯电缆公司在西安地铁三号线项目中采用低价竞标的方式,导致在生产过程中为获得利润以次充好,供应了质量不合格的电缆。
广西柳州市政府轨道交通投融资咨询服务项目公开招标,业务市场价30万起的项目中标金额仅2.28万,被业界质疑连差旅费都不够。
在污水处理领域,发改委、财政部、住建部在《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》中明确提出,“2016年底前,设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元,非居民不低于1.4元”。但是,2015年12月,安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目,北京排水集团以0.39元/吨污水处理费中标,震惊业界。
全国工商联环境商会一份2016年全国两会的提案显示,垃圾焚烧发电项目的价格也在急剧下降:2015年6月新泰垃圾焚烧发电项目48元/吨,8月蚌埠生活垃圾焚烧发电项目26.8元/吨,10月高邮生活垃圾焚烧发电项目26.5元/吨,12月浙江绍兴项目18元/吨。中标价格一再刷新了行业底线。
二、低价就是劣质吗?
但是,低价竞标似乎并不罕见,而且未必就会带来劣质。如果低价就应饱受诟病,那么下面这些项目会让我们更加瞠目结舌:
2008年,中国电信C网100亿招标,华为报出了6.9亿元的价格。
2016年4月8日,预算金额为100万元的温州市府办政务云平台项目,中国移动以1元价格中标。
2017年3月17日,预算金额为495万元的厦门市政务外网云服务项目,腾讯以0.01元价格中标。
无论华为、中国移动,还是腾讯,其履约能力似乎无需置疑。
在邻国日本,类似的例子也并不少见:
1989年,广岛市水道局将该区地下电线、煤气管和自来水管的绘制工作公开招标,预定的价格是1100万日元,而富士通报出了1日元的价格。
2007年,日本邮储银行把所持有的日元债券管理业务,委托给民间金融机构。瑞穗、三菱UFJ都开出了0日元管理费的报价,但是,由三井住友和Resona银行组团的日本トラスティ・サービス信託銀行报出了负10亿的竞价!
2015年,大阪市准备了9亿日元,升级养老金安全系统。经过层层资质过滤,大阪府的安全系统有两家公司投标。一个是西日本NTT系的子公司,一个是关西电力系的K-opticom。NTT报出了1000万日元的超低价(0.11折),而K-opticom的报价则是15万日元!
类似的低价竞标,甚至负价竞标的案例,举不胜举。这些中标的大公司,似乎也没有因为低价竞标就提供劣质的工程、材料或服务。但是,低价竞标,利润何在?这种低价具有可持续性吗?
三、定价的基准:弥补成本还是获取回报?
如果定价的基准是所提供的工程、材料或服务,上面这些案例中的报价(1元钱、1分钱甚至负价)显然低于成本。但这并不代表上述供应商无利可图。
在广岛水道局案例中,富士通以1日元的价格得到了示意图的绘制权,由于对地下管线很熟悉,也就获得了随后的地理信息系统建设。
日本邮储银行的日元债券管理业务,即使不收甚至倒贴管理费,由于其所管理的日元债券超过130兆,2年间光是从日银领到的手续费预计就能达到12——13亿日元。
至于1元或1分钱中标的政务云平台或云服务项目,运营商可以得到优质的政务数据和核心算法,结合物联网、大数据、云计算等未来可挖掘的领域,倒贴在政府身上的成本将来很可能从别的领域得到回报。
因此,价格到底是高还是低,如果从获取回报的角度看,结果可能和从弥补成本的角度有所不同。其实这种获取回报vs.弥补成本的视角,我们日常生活中很普遍。比如大型运动会,如果运动员的服装由某个体育用品商统一提供,该体育用品商不但不会收取服装费,可能还需要向运动会缴纳一笔赞助费。广告效应带来的回报远远超过了服装的成本,换言之,存在交叉补贴——用广告回报补贴服装成本。1984年洛杉矶奥运会之前,举办奥运一向亏钱,这是成本视角;而洛杉矶奥运开创了奥运会商业运作的私营模式,使奥运会从赔钱货变成了摇钱树,这是回报视角!
在PPP项目里,由于大多涉及到基础设施建设,较高的风险、成本和复杂的交易模型掩盖了交叉补贴。但是这种交叉补贴依然可能存在。比如碧桂园兰州新城住宅区项目,定位为中高端住宅区,总投资300亿元以上。可是该住宅区处于低丘缓坡荒山未利用地区,交通不便。碧桂园斥资7亿元建造了雁白黄河大桥,实现15分钟进入市中心。如果单看雁白黄河大桥,这属于市政交通的领域,传统上应由政府筹资建设,即便采用PPP模式也应该是使用者付费+政府补贴。但是,和投资额高达300亿元的碧桂园兰州新城住宅项目相比,7亿元的黄河大桥建造投资并不突出。交通条件改善带来的地产升值,完全可以交叉补贴大桥的建造成本,使这个原本需要使用者付费+政府补贴的黄河大桥项目,成为公益。
四、回报边界的扩大
因此,成本视角还是回报视角,使项目定价的高低评判可能大相径庭。如果回报的边界在不侵犯公共利益的前提下可以打开,那么很多项目可以通过回报边界的扩大实现交叉补贴,降低政府购买服务或使用者付费的成本。
PPP项目目前被分为基础设施类和公共服务类,其实这种分法并不科学,因为大多数项目都是以基础设施为依托的公共服务。基础设施的建设和运营管理,涉及到风险和支出,属于成本;而服务,特别是边界扩展到非公共类服务时,则提供了回报来源。
比如公共厕所的建设和运营管理,如果回报仅限于公共厕所的使用者付费,则可能需要大量的政府补贴才会使项目对潜在投资人有吸引力。但是,如果回报的边界扩大至有机肥料的使用呢,再扩大到墙体广告呢?柏林公厕PPP项目就是通过优秀的回报机制设计,使投资人把厕所维护的漂亮、干净有创意,在降低政府开支的同时,投资人自己也挣得盆满钵满。
政府应提供的公共服务是基准服务,企业可以在此基础上提供更多服务、获取更大回报。回报边界的扩大提供了用盈利服务补贴基准服务的可能。在这里,盈利服务也许并不需要使用者付费,而可能产生于大数据、物联网、云计算的商业应用。
这也是将公共服务和基础设施相区分的另一个好处,即提供了在公共服务上做文章、挖掘回报潜能的空间。尤其是在基础设施上进行 “互联网+”升级,回报的扩大就有可能大幅度补贴基础设施的成本。
对于传统的施工企业来说,介入PPP项目可能只是为了获取施工利润——而这本不是PPP模式的初衷。而对于运营商或者具有互联网基因的企业来说,可能是为了获取客户源或大数据,结合其在其他领域的资源投入,提供更多服务、获取更大回报——更好的服务、更高的效率,这原本也应该是推广PPP模式的出发点。
从这个角度看,传统施工企业在获取PPP项目后,甚至可以把在基础设施之上进行“互联网+”升级的权利,“卖”给运营商或互联网企业。这样,善于承担设计、建造风险的承包商承担了基础设施建设任务,互联网企业承担了基础设施的“互联网+”改造任务,通过服务的扩大和升级,在弥补成本之外,获取更大的回报。
不同的投资人可能有不同的回报设计,这反映了投资人的策划水平和执行力,上面提到的“互联网+”仅仅是一种扩大回报的技术手段,还应该有很多其他策划方案和手段。
五、垄断下的竞争不同于竞争后的垄断
在这里,需要明确两种不同的垄断和竞争——竞争后的垄断和垄断下的竞争。微软、腾讯、苹果,他们的垄断地位是在竞争条件下取得的,是自身努力的结果,这是竞争后的垄断;而PPP项目提供的基准公共服务,既可以看作是政府的义务,也可以看成是政府的垄断权。譬如上文提到的兰州黄河大桥,交通服务原本是政府应提供的公共产品,而桥的位置选择在一定程度上是垄断。再比如很多城市修建地铁,以“地铁+物业”的形式进行开发,地铁口的选择自然倾向于这些联动开发的物业。地铁,既是政府提供的公共产品和服务,也是一种垄断。
六、是政府采购,还是公共资源竞拍?
从弥补成本的视角看,是政府向投资人购买基准公共服务,应当在使用者付费的基础上进行政府补贴;但是,从获取回报的角度看,提供基准公共服务是扩大服务范围、获取更多回报的前提,基础设施和基准公共服务在一定程度上也可以被看成是公共资源。
因此,PPP模式下的竞争,从成本弥补的角度看,是对基准服务的政府补贴+使用者付费的争夺;从获取回报的角度看,是对公共资源和回报升级的争夺。同一件事,对政府来是成本,对投资人来说可能是收益。由于政府和潜在投资人是一对多的关系,政府方处于更有利的谈判地位,所以定价应以回报视角而非成本视角为基准。换言之,相比于政府采购,公共资源竞拍应得到优先体现。
从竞拍的视角来看,PPP项目的定价除了传统影响因素外,还应考虑两大因素:垄断程度和回报扩大空间。垄断程度越高,回报扩大空间越大,越应该体现出公共资源竞拍的特点。当然,回报有多大的扩大空间,取决于投资人的策划水平和执行能力,这是投资人的私有信息。潜在投资人的竞争,很大程度上反映了其各自策划的回报扩大空间。
七、总结:应当更深刻地理解“市场在资源配置中起决定性作用”
本文是对PPP内涵的深刻挖掘。
当我们从成本视角转向回报视角,政府采购就变成了公共资源竞拍。PPP项目,不是竞争后的垄断,而是垄断下的竞争。投资人的着眼点,不应仅局限于政府对基准公共服务的购买或补贴,而应是公共资源、平台和回报升级。这样,争论的焦点就不再是是否存在低价恶意竞标,而是资源是否被贱价出售。思考的逻辑也从《招标投标法》转向《拍卖法》。
同一件事,对政府来说是成本,对投资人来说可能是收益。而单个投资人的策划水平、执行能力和自身的整体资源,决定了其回报的空间,也进而决定了他在竞争中的地位。
当更多的服务空间被挖掘,更有实力的投资人承担PPP项目,PPP模式提质增效的初衷才能落实。
这么看,“市场在资源配置中起决定性作用”这句话,还真应该被更加深刻地理解。
