中国力推PPP已经进入第三个年头了。回想2014年初,PPP的号角开始慢慢地吹响的时候,没有几个人会预想中国的PPP事业会走到今天的地步,当时甚至曾有人对其前景充满悲观,认为我国PPP最后很有可能会“一地鸡毛”。然而,仅仅过了3年,“一地鸡毛”至少变成了一大批“金凤凰”。
这些“金凤凰”能不能成为中国经济上空中的“雄鹰”,成为加快落实五大发展理念、促进新型城镇化建设、提升城乡居民公共服务水平的利器和砥柱,现在还不能得到很明确的判断。但是,正当不断有人从外行成为内行,开始摸清楚PPP的门道的时候,并且不断有舆论批评PPP市场种种不规范的时候,笔者却认为,中国PPP的未来已经开始越来越清晰,越来越明朗。
条件
根据官方统计,我国目前各级政府推出的各类PPP项目的总金额已经达到了十几、二十万亿元人民币。如此巨大的体量,完全够资格成为我国当代发展进程中的一个重要的经济现象了。而这个经济现象,不仅值得全世界PPP专家来研究,更值得全世界经济学家和社会学家来跟踪和研究。
PPP的本质就是基础设施和公共服务领域的管理创新,说白了就是政府和市场的关系。不仅在中国,就是在英国、法国和美国等世界范围内,都是一个新生事物。从理论上看,政府和市场的关系是人类经济活动中永远的命题。这个命题的内涵通俗来说,就是政府多一点,还是市场多一点。
举个例子,英国1989年的水务私有化或市场化改革实际上是原有国有企业的改制,国有水务企业实施证券化和混合所有制,在这之前,英国水务奉行的是长达近一百年的政府和事业单位体制。
回顾PPP发展历程,笔者认为,包括英国在内的世界上其他国家推行PPP的背景与我国相当不同。英国和其他国家的PPP最初背景就是财政吃紧,不得不借助市场的力量。随着市场机制的应用,PPP模式的优势被不断发掘和提升,进而逐步改变了基础设施和公共服务领域的游戏规则、政企关系和政商边界。这一进程还在持续,但是还会时不时地受到国际政治与经济环境的影响,例如2008年的全球金融危机就使英国的私人融资活动(简称“PFI”)投资额大幅下降,并导致了PF2的形成。
而中国推出PPP的背景虽然与全球金融危机有关,但却是在政府不缺资金来源,尤其是在全球货币超发,导致城市土地价值激增、政府更加不缺资金的环境下开始登堂入室,并向纵深发展的。所以,回头再看看2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43号文”)就会有别样的意味——在货币超发的背景下,43号文并不能真正地约束政府债务,却降低了城投债务,削减了平台公司的功能。政府平抑货币超发的办法,目前看来就是尽快形成基础设施资产了。这就是为什么中国会出现这么多各种门类的PPP项目,并且这些PPP项目当前还被认为是优质资产。虽然我们反复对照英国的PPP,但是英国实施20年,只有几百个项目,总金额不超过1万亿元人民币。所以,两者实际上不具有可比性。货币超发,是中国PPP非常重要的客观条件。
那么,中国PPP的主观条件又是什么呢?
PPP成了实现以上提到的客观、主观条件最好的载体。也就是说,PPP在其他国家说不定就是做点项目,顶多是基础设施和公共服务领域的创新模式。在我国PPP就是充分激发市场活力的手段,承担着更大的历史使命。而主客观条件互相呼应,中国就成为前所未有的PPP最大市场了。
另外,与其他国家比较,更为特殊的是,由于PPP对各级政府而言,是个全新的专业,相关部门的意见一时得不到统一,最后不得不问计于民,民间的智慧得到展现,专业的思想得到交流,再加上信息网络、自媒体和微信的介入,为政府、市场和社会搭建了各种交流平台,为讨论问题、研究问题提供了高度便利。政府出台的政策和制度,无论好坏,都能得到快速解读、响应或者广泛的评议,直至深入人心,就算有不足,也不会有大的偏差。全国上下,有这么大范围的人、机构部门,以一个共同的话题聚在一起,以这么高昂的热情参与讨论、研究和传播PPP的知识,这在全世界范围内都是绝无仅有的。
正是由于上述几大因素结合在一起,中国的PPP就在3年前一个并不被人察觉的时点上,以特有的方式爆发了。历史就这样选择了中国。恰恰就在此时,中国的“一带一路”走上了世界的舞台。因此,中国的PPP,好戏还在后头。
逻辑
回顾3年来出台的PPP制度和政策的主要脉络,抽丝剥茧,最后就会发现所有的考量都指向一个核心,那就是政府和市场的关系和边界。
像43号文,提出了国有企业到底能不能承担政府项目融资的命题;《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(2014)》(简称“60号文”),吹响了政基础设施和公用事业领域推行市场化改革的号角;《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),明确了PPP项目中政府和企业的操作流程;《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015),确立了基础设施项目上政府吸引社会资本的原则和工作重点;2016年末,国家发展改革委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,推动成熟PPP项目资产证券化,这就直接打通了基础设施市场化的督脉,为下一步完善、细化PPP的各项制度打下了基础。回顾近3年来,没有哪一个领域如同基础设施和公用事业那样,改革得那么深刻、那么迅猛,那么受到广泛关注。
在实践方面领先于理论研究和制度构建的地方就更多了。虽然PPP之初,各地“初生牛犊不怕虎”,推出了大量的、各种类型的项目,并且“叫好不叫座”等质疑之声不断。但是企业生存的需求、地方发展的需求、行业创新的需求远远盖过了各类争议——不少地方政府还是在勇于探索,地方国有企业纷纷在探寻转型之路,各种创新融资方式和渠道被不断挖掘出来。笔者认为,随着两部委3次示范项目的落地比例逐步提高、项目的规模走向合理,项目的边界愈加清晰,项目的机制更为灵活,中国PPP的“轻舟”已真正开始“过万重山”。
远景
1——应始终将制度建设和能力建设置于首位
不知是出于何种社会心理,对于一种新生事物,人们往往在开始时总会津津乐道于其不足,PPP也是一样。虽然现在我国PPP市场有点乱,但是终有“大治”的一天,这就离不开制度和能力建设。笔者甚至认为,制度和能力建设要先于PPP项目提出和落地的速度。只有这样,中国PPP才能行稳致远。
2——应推进循序渐进的、差别化、区域化的PPP政策
未来中国PPP的区域市场空间应做适当调整,具体来看:首先,应鼓励东部发达省市积极实践PPP,因为政府的能力也强,广大干部的水平也高,经济环境和城市信用也好,金融市场也相对发达,地方企业的专业水准也较全面,推行PPP具有得天独厚的条件。
其次,西部欠发达地区,推行PPP则应谨慎,不能硬来,建议以中央政府的转移支付和发行债券为主,快速弥补基础设施和基本公共服务的欠账,同时在逐步改变意识,提升理念,提高能力的基础上,渐进式开展PPP项目试点。
此外,建议建立PPP跨区域、政府间交流机制,东部地区尽快为西部地区树立榜样,培养人才和队伍等。
3——应推动全行业转型、升级和高端化
在PPP到来之前,基础设施和公用事业往往被称之为基建行业,主要搞的就是基本建设,这在英国也是如此。但英国PPP开始以后,施工企业首先与设计机构联姻,并逐步向管理、咨询、运营和服务延伸,最终成为著名的建筑承包商和运营服务商。更为重要的是,PPP带来了融资,资本立刻成为传统的基建行业的重要组成部分。金融家与工程家相结合,传统的基建行业树立了资产思维、服务思维、整合思维和政策思维,PPP成为未来基建行业的基本业态。在国际市场上,我国的建筑承包商就会跃升为PPP承包商,这对全行业的转型、升级和迈向高端化有极大的好处。政府的行业主管部门与行业协会应该鼓励、推动这一进程。
4——应鼓励本地国有企业和平台公司转型、转制,开放本地市场
企业能力是PPP项目成功的保障。我国基础设施和公用事业行业长期以来在国有和计划经济体制下运行,民营企业的专业力量总体上看较为薄弱,央企的能力也往往集中在施工方面,短时间内也难以转变。真正具有全面的建设、运营保障和服务能力,外加融资功能的还是地方国企,甚至连带上地方融资平台。
这些企业人才最为集中,经验最为丰富,技能最为完备,但问题是这些企业往往不愿意出来,只满足于自己的“一亩三分地”。这些企业不出来,不利于我国PPP项目专业建设、运营和服务水平的快速提升,反而间接造成了各地PPP项目低价中标的乱象。应鼓励这些企业打开思想的枷锁,走出本地,走向更大的市场,为中国PPP输出人才、经验和团队。
融资平台更不能不分青红皂白,关门大吉,要积极采取对策,鼓励加快转型和转制,最终促使他们成为中国基础设施投融资体制改革中一支重要的力量,而不是徒坐壁上观,等待消亡。
5——应继续汲取国外PPP的认识、经验和教训,为“一带一路”服务。
截止2017年4月底,一带一路沿线64个国家PPP项目总计865个,总投资额约5029亿美金,项目平均投资额5.8亿美元。
PPP模式不仅可以对接“一带一路”倡议的融资缺口,提升全球资本配置效率,减轻政府财政压力,降低各主体风险,而且将对提高基础设施建设及公共服务供给水平和效率也有着良好的促进作用。
PPP模式比起传统方式,由于其项目的规划、融资、建设、运营和管理将由社会资本方来完成,因此PPP模式将会为更多的企业提供以市场化方式参与“一带一路”的建设与发展机会。
