新建PPP项目的承发包模式有EPC模式和施工总承包模式。承包合同价款方式有总价合同和单价合同。承包合同价格的确定有两种:一种在PPP招商时,社会资本投标人同时投报工程承包合同价格;一种是在PPP招商时,社会资本投标人并不投报工程承包合同价格,而是按给定的工程建设投资额进行投标。
二、竣工结算时可能会出现的问题
目前,各地很多PPP项目在推进过程中,为了加快项目的落地、及早开工建设,初步设计或施工图尚未完成即进行社会资本招标。项目的承包合同价款方式往往采用单价合同(即所谓“开口合同”),约定按照当地定额、当期造价信息、工程量清单来结算。这种“开口合同”对政府来说,可能会引起项目建设成本超出可研投资估算和初步设计概算,从而导致政府付费的上升。这种合同价款方式从合同价格上似乎对施工单位有利,但实际上对施工单位也存在很大的风险。从事过工程项目管理的朋友都知道,一个传统承发包模式的工程项目在工程竣工交付后,如果在一年之内完成竣工决算,都是属于比较快的,而很多项目的竣工结算甚至需两三年才能够完成。这种时间长度在传统项目问题不大,因为竣工验收时大多数的工程款已经向施工单位支付;而PPP项目在建设期大多数是不向项目公司付费的,如果竣工结算拖的时间比较长,就会影响政府付费。因此,项目公司资金压力势必非常大。项目公司拿不到钱,就会拖欠承包方的工程款;承包方会拖欠材料设备款、甚至农民工工资。其中有些项目,如果政府请造价咨询单位来进行结算审计并按照审减额来提成的话,那双方对结算价格争议势必很大,甚至有可能会打官司。如果政府主管领导换届,或者政府支付能力不足而不明说,有意拖延结算,那以后扯皮的事情将会更多。未来两三年将有大量PPP项目竣工验收完成,大家可以想象,如果在各地普遍发生前面的情况,那必然将产生重大社会问题。
三、项目承发包模式及其合同价款方式的择优选择顺序
项目管理中的一项重要工作就是分析未来的不确定性并将它变为确定。既然存在这种风险,就应该尽可能的降低风险。项目前期准备越合理、越充分,后期风险会越小、项目实施会越顺利。所以下面就PPP项目可能采取的几种承发包模式及其合同价款方式谈一下个人观点。笔者认为,在选择承发包模式及其合同价款方式时,应有优先级排序,根据项目本身的条件择优选择。就PPP项目而言,总价合同方式优先于单价合同方式;工程报价经过市场竞争的优先于未经过市场竞争的;事先约定好详尽的调价规则优先于未经过事先约定调价规则的。
1、付费模式与承包合同价格不挂钩
有些项目,按输出的产品或服务来收费,不考虑承包合同价格。如污水处理项目,政府方只根据出水水质和出水的单价来计算,并不根据项目公司的承发包合同价款计算,这种模式评标、结算相对简单,符合条件的项目应优先考虑采用这种模式。
2、PPP+EPC整体招标
这种模式的操作方法详见拙文《PPP+EPC整体采购模式之探讨》,其优点主要有:第一,通过社会资本优化设计,使得设计更为合理;第二,通过市场竞争来降低造价;第三,因为它用的是总价合同,所以大幅减少了竣工结算审计工作量,减少了未来的不确定性。但是这种模式操作起来有一定难度,一般而言,政府方、招标代理、设计单位、多数咨询单位,都不能单独做好这个工作,而是需要一家具有专业能力的咨询单位来组织协调,通过整合各方力量来完成。另外,还要事先与政府的主管部门、招标采购平台沟通,征得他们同意再采用这种模式。
3、先招PPP,后签EPC总价合同
该方式是招完PPP社会资本以后,成立项目公司,再由项目公司与承包商签署EPC合同,采用总价合同方式。这个EPC合同价格是没有经过充分的市场竞争,但是采用总价合同的要比那个“开口合同”要好。承包商做的深化设计要经过原设计单位的审核来确定。
4、PPP+施工总承包整体招标
该模式是PPP和施工总承包整体招标,就是把施工图做完以后,采用工程量清单计价方式,按照传统的施工招标要求,和PPP招标捆绑在一起来进行招社会资本招标。一些同类项目工程量清单相似度较高、子目较少,如道路、管廊等,即使没有完成施工图设计、不能编制工程量清单,也建议参考本地区其他同类项目,编制模拟工程量清单,让社会资本投标人按此报价。这样的好处就是施工总承包合同价格能够进行市场的充分竞争。很多项目为了抢进度在可研报告完成后就进行PPP的招标。实际上,对于大多数项目而言,施工图编制也是在两三个月就能完成的。施工图完成以后就可以与社会资本一起来招商,即再经过两三个月的时间就能完成招标。这样,工期延后的时间并不长,还减少了诸多后患。如果用可研数据匆忙完成PPP招标,要求作为社会资本的施工单位立即进场,实际施工图没有完成,也无法开工建设。这样的模式合同单价进行了市场竞争,要对后期合同价款的调整有了一些约定。
5、先招PPP,再签施工总承包合同
该模式是招完PPP社会资本以后,成立项目公司,再由项目公司与具有资质的社会资本签署施工总承包合同,采用单价合同方式。这种的合同是没有进行市场的充分竞争,然后按照这个工程量清单计价方式,根据当地的定额、当期的造价信息来进行结算。如果不得已采用这种模式,那么建议,在施工图完成后,由项目公司和承包方双方分别做一版施工图预算,并在双方协商达成共识后上报财政审核。财审确认的这个价格就作为一个基准价格,后期竣工结算时只是调整变量部分,即增加或减少的部分,基准价不再调整。另外在项目建设期,定期(如半年)完成积累的变更洽商、工程签证等调整合同价款工作,然后阶段性的报财政审核。这样就可以不把工作都积压到竣工验收以后,可以大幅度加快竣工结算时间。
6、先招PPP,后签EPC单价合同
该模式是PPP社会资本招商完成后,成立项目公司,由项目公司与承包商签订EPC的开口合同。因为又是开口合同工程量、合同单价、都会调整,设计由承包商来进行深化设计,存在有意放大工程量的风险,因此不建议推荐采用这种模式。如果不得已采用了这种模式,那么我们也是建议由原设计单位来对承包商的设计进行审核确认。项目公司和承包商等施工图出来以后要做一版施工图预算,双方确认报财政审核通过后作为基准合同价款。承包合同价款的调整定期进行阶段性的财政审核。
四、结语
通过项目承发包模式及其合同价款方式的选择降低新建PPP项目竣工结算风险非常重要,这不仅关系到该项目合同能否履约、项目能否顺利进入运营期,还可能引发更多社会问题。如果竣工结算未能按时完成,还可以约定先按项目可研估算或初步设计概算计算政府付费额度,按期支付,后期多退少补。在此笔者希望项目实施机构、财政部门、咨询单位、招标单位、项目公司等各方足够重视,共同努力,尽最大可能去降低竣工结算风险。
