事件
财政部印发《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》:近日,国家财政部印发了《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),以规范政府购买服务管理,制止地方政府违法违规举债融资行为,防范化解财政金融风险。
点评
1、87号文出台之前:PPP模式是政府购买服务的一种形式,两者无明确界限
政府购买服务的定义:在2014年12月财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》通知中,对政府购买服务进行了明确的规定:“政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。”
PPP模式的定义:PPP的概念第一次则来源于2015《政府工作报告》缩略词注释:“指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营,以利益共享和风险共担为特征,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。”
在财政部的76号文中,明确认定PPP模式的本质就是政府购买服务。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)提出,PPP模式的实质是政府购买服务;国务院转发的《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)明确,PPP模式是公共服务供给机制的重大创新。可见在财政部78号文出台之前,财政部其实是把PPP理解为一种特殊的政府购买服务的形式,政府购买服务及PPP之间并无明确的界限。
2、87号文出台背景:PPP立法层面有所欠缺,2015年以来乱象丛生
由于在PPP项目立法层面仍有所欠缺,为绕开PPP的程序和监管,各种伪政府购买服务项目在2015年下半年开始愈演愈烈,成为地方政府进行公益类基础设施投融资的一种主要方式。
用政府购买服务模式参与基建项目,架空PPP模式,可以绕开监管规避程序,方便一些条件不达标或难以入库的项目顺利落地。由于PPP模式监管严格,所以操作流程较为复杂,必须严格按照“先预算、再采购”的原则进行实施,且包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等阶段,还需受10%一般公共预算支出的限制。与PPP相比,政府购买服务模式操作简单,既达到融资目的,还可规避PPP“复杂繁琐”的操作和审批流程。因此一些条件不达标或难以入库的项目,一些地方政府会以政府购买服务模式进行运作。这实际上是架空了PPP模式,也导致一些按照政府购买服务模式运作的项目质量较差,同时隐形增加了地方政府的债务违约风险。
某些工程建设项目被刻意包装为政府购买服务模式,可以获得诸多“便利”:一方面可以人为降低项目的竞争程度,规避招标形式,而采用竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等手段;另一方面还能够达到“两标并一标”的目的,根据《招标投标法实施条例》第九条的规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可不进行招标”。
3、87号文出台:为了规范PPP乱象,87号文明确界定了政府购买服务与PPP模式
6月3日,财政部以“加急”文件的形式印发了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),以封杀伪政府购买服务形式包装下的融资项目,化解由此隐形增加的政府债务风险。
财政部87号文出台,政府购买服务与PPP模式成为平行的两个概念。本次政策的出台,再次规范了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项,堵住了地方通过政府购买服务违法违规融资这一渠道,可谓正本清源。
主要出台政策解读:
明确政府购买服务的标的:严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,重点是有预算安排的基本公共服务项目;
明确政府购买服务指导性目录的约束力:对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报财政部门审核备案后调整实施;
明确指导性目录的负面清单:1)货物(原材料、燃料设备等)、2)建设工程新改扩建、3)基础设施建设、4)土地储备前期开发、农田水利等建设工程不能纳入政府购买服务范围;且值得注意的是:工程不仅不能单独购买,也不能与服务打包购买;
明确“金融服务”不属于政府购买服务范围:严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围;
明确先预算后购买的原则,且间接将购买服务期限限于三年内:坚持先有预算、后购买服务,年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内;
明确政府购买工程禁止性规定的例外,即“棚改和异地扶贫搬迁”:党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行;
明确政府购买服务的融资主体是政府购买服务的承接主体,而不是政府:承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时,应当配合金融机构做好合规性管理,相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定;
禁止政府签订应收账款等合同帮助企业融资:不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
我们认为本次政策的突破性所在是:
1)列举政府购买服务的负面清单,也明确禁止了基础设施工程项目:货物(原材料、燃料设备等)、建设工程新改扩建、基础设施建设(铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域)、土地储备前期开发、农田水利等建设工程均不能纳入政府购买服务范围。且严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
2)明确提到了政府购买服务原则上是不得超过三年的:因为我国有中期财政规划,中期财政规划的期限就是三年,要坚持先预算后采购的原则,那么政府购买服务只能是三年之内。
87号文出台后被列入负面清单案例:今年年初,财政部向某省级政府发函,指出该地区交通运输厅与高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第1至第17年或第18年,通过购买服务资金支付项目建设资金,支持该公司作为承贷主体,向某银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
(注:案例来源于21世纪经济报道《财政部再堵地方变相融资后门规范政府购买服务》)
分析:1)此项目为公路建设及运营项目,属基础设施工程项目,不能纳入政府购买服务范围;2)此项目时长超过3年,不能纳入政府购买服务范围。因此类似上述拉长期限、为工程建设项目,以政府购买服务名义融资,是违规的。此类政府项目若要融集社会资本,只能通过PPP模式进行操作。
4、87号文对PPP模式的影响:短期负面,中长期正面
本次政策的出台,短期内对运作不规范的PPP项目有一定的负面影响,但从中长期来看,一方面阻断了此类伪政府购买服务项目渠道,大量的公益类工程建设项目为融集社会资本,只能通过PPP模式进行操作,则工程建设项目投资将转移流入PPP领域,这对PPP来说正是一大利好。
另一方面,据统计,此前部分金融机构有三分之二的钱都投资了政府购买服务项目,剩下三分之一的资金才投资到PPP项目,主要原因就在于政府购买项目形式落地快,回报回收期较短。而此次政策也将违法违规融资的歪门堵住,金融机构原来投到政府购买服务里面的钱将逐步转移到PPP领域,从而进一步利好PPP业务。
5、当前时点,我们对于PPP板块的看法
本次政策限定地方政府在2017年10月底前完成整改,可见中央执行力度的坚决。此项政策的实施将对违规项目带来冲击,短期内或许对PPP项目的落地有所影响(但是运作规范的PPP龙头企业影响不大),中长期则有望利好整个PPP领域。
当前时点,我们怎么看PPP板块:短期受财政部87号文和利率上行的影响,中长期基本面趋势向上,持续看好。
(1)从基本面来看,PPP板块基本面趋势确定性向上。根据四月底全国PPP综合信息平台项目库季报披露,PPP项目需求持续增大,入库项目自2016年1月末至2017年3月末月均增长投资额4,597亿元;且项目落地速度加快,2017年一季度落地率为34.5%,比去年同期增加12.8个百分点。2017年是PPP项目落地转化的大年, PPP板块基本面仍将呈现不断向上的趋势。
(2)从估值来看,阶段性收到87号文和利率上行的影响。财政部87号文的出台叠加利率的上行导致PPP项目的落地有所放缓,这是近期PPP板块大幅回调的主要原因。
(3)总体观点:短期受财政部87号文和利率上行影响,估值受到压制;中长期来看基本面趋势确定性向上,持续看好PPP板块。伴随着PPP龙头季度业绩的持续兑现,利率上行短期对PPP板块估值的压制将逐渐消除,而本次政策整改效果将逐步体现,因此我们仍然持续看好PPP板块中长期行情。
