PPP的法规和政策将陆续推出。经济观察报获悉,由国务院法制办牵头的《PPP条例》,目前还在小范围内听取各方面意见,尚未对外正式征求意见。“除了PPP资产证券化,未来还有推出交易商协会的PPP收益票据。”一位市场人士告诉经济观察报,PPP收益票据类似PPP的项目收益债,将募集资金专用到PPP项目中,只不过主管单位从发改委转变为交易商协会。“资产证券化为PPP项目的社会资本方的退出寻找一条通道,PPP专项债的目的则是为PPP项目融资。”大岳咨询总经理金永祥对经济观察报表示,PPP已经进入深入改革时期,目前最主要的问题是PPP需要新的工具,但这解决不了根本问题,解决现金流的问题需要进行收费制度和价格制度改革,不进行费价改革,就无法支撑PPP的长期发展。
箭在弦上
“PPP条例属于行政法规,过去出台的只是政策、文件,都不是法律。对PPP立法是突破,实际上就是提供一把钥匙,以此为依据来解问题;比如地方政府可以按照财政部的规定来操作,也可以按照发改委的规定来操作,没有统一标准;有了条例之后,可以开启PPP体系性立法的大门。条例应该厘清一个基本概念,对于之前的困惑或者分歧会有一个清晰的说法。”君合律师事务所合伙人刘世坚告诉经济观察报。
此前争议比较多的内容就包括PPP项目合同的性质,以及PPP合同争议解决方式。现在,PPP的市场主体期待的是一个民商合同,而不是一个行政协议,这涉及到能否以仲裁去解决问题,行政协议不是平等主体之间的合同,不能进行仲裁。
刘世坚告诉经济观察报,希望PPP条例在这个方面起到导向的作用。
2015年,最高法院司法解释将特许经营协议解释定位成行政协议,产生了很大分歧——特许经营是否可以仲裁。一位PPP行业人士就对经济观察报表示,希望PPP条例可以给出明确的界定。此外,PPP条例目前还存其他争议的热点问题,比如相关部门的分工问题、PPP和地方债之间的关联性等,这些都希望在PPP条例中得到回应。
今年5月11日,财政部条法司副司长周劲松表示,PPP条例初稿已经完成,预计将会在两个月之内公开征求意见。
周劲松是在PPP创新与规范发展论坛暨潍坊市PPP项目推介会中提出这一消息的,而在两年之前,财政部与发改委还在研究PPP的相关法律,比如发改委的特许经营法,财政部的政府与社会资本合作法。
中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强认为,在对PPP各个方面理解还不完全一致的情况下,先用PPP条例给社会资本一个稳定的预期,既有利于规范地方政府的行为,也可以促进PPP的健康发展。“PPP立法是一个方向,但是立法需要一个非常复杂的过程,在推出条例之后再研究立法,由易到难逐步完成。”陈少强对经济观察报表示。
5月18日,在由财政部、中央财经大学和中信集团有限公司联合主办的中国PPP良好实践国际研讨会上,财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示,目前的PPP项目建设在顶层设计、完整的市场规则和标准体系,以及公开透明的信息披露等方面还存在不足,政府监管还存在不到位的情况。焦小平强调,特别是在当前PPP市场很热的情况下,要把风险防范和服务实体经济放在第一位。
财政部金融司司长孙晓霞近日也表示,当前PPP相关法律层级不高、法律冲突较多、政策衔接不畅等问题已经掣肘了PPP工作的顺利开展;财政部正在对PPP实施正面清单管理,积极引导各地规范实施PPP项目,未来将出台相关文件,进一步明确规范推进PPP的政策要求。
费价改革
2014年至2016年,在金永祥看来是PPP顺风顺水的三年。在政策利好的推动下,各方资源迅速积聚到PPP相关领域,12万亿的投资项目带给市场主体巨大的想象空间。
2017年,PPP项目的资源消耗、制约PPP发展的诸多问题开始集中显现。如果这些问题不解决,PPP的发展遭遇瓶颈,只有通过改革持续攻坚和解决系统性重大问题,才能确保PPP改革的顺利推进。“PPP项目在政府方,面临的是财政承受能力达到上限的问题,PPP的社会资本方则面临着融资压力。这两个方面的改革都比较急迫,一是收费制度和价格机制的改革,二是金融体制的改革。”金永祥告诉经济观察报,PPP项目的回报主要来自于使用者付费、政府付费和项目开发性收入。目前,在价费改革不到位、项目开发权益受制的情况下,政府付费是PPP项目收入的主要来源,这也是融资方高度关注地方政府财政能力本身而不是项目自身现金流的原因。
“PPP已经进入攻坚克难的新阶段,在各方资源快速消耗的情况下,未来能够在市场上得到青睐的PPP项目将是那些价费机制理顺的好项目,而能够在市场上真正淘到金子的,将是针对PPP建立起完善的行业投资风控体系的社会资本和金融机构。”金永祥说。
