一、存在的主要问题
(一)现行成本加成定价模型不能真实定价
1.成本利润率标准难以确定。行业大数据、行业标准测算及信息披露缺失,现行标准设计一企一策,非社会平均利润率标准。
2.企业虚报成本。企业和政府之间信息不对称,企业规模、人员、投资额、消耗额等没有统一的标准,导致企业员工高工资高福利,混淆政策性调价和经营性调价,将政府税费混入价格构成中,夸大成本。
3.政府难以把握成本利润率的敏感性。考虑到公众承受能力和社会稳定,政府压低成本及成本利润率标准,财政对企业亏损高额补贴,消费者过度消费公共产品;一旦财政负担重,政府放松管制,由企业上报成本及成本利润率,企业侵占消费者剩余。风险难以公平分担。
4.腐败。最终成本及成本利润率标准由企业与定价机构谈判确定,定价机构政府工作人员从中寻租,定价机构被企业“俘获”,腐败丛生。
(二)价格听证会缺乏社会和专家声音
物价部门全权负责价格听证代表遴选、价格听证范围确定和调价方案决定,在听证会上处于主导地位。公众参与率低,难以充分表达意愿,无法起到监督与制衡作用。作为智囊的专家学者占比低,权威性意见难以在听证会上受到尊重。
(三)价格监管系统庞杂
现行监管制度是联合监审制度,监审部门包括发改委、财政部门和行业主管部门,机构错综复杂,监管权力分散。监管作为财政部门与发改委的附属职能,失去独立性。
(四)关键价格信息未公开
目前在国家发改委和财政部(PPP中心)网站上公布的PPP项目信息,仅显示项目名称、行业性质、投资额、回报机制、运作方式等粗略信息,成本、利润等关键、敏感价格信息被忽略。项目公司假借保护商业秘密之名,也不愿意公开价格信息。
二、对策建议
(一)以激励性价格规制取代现行成本加成定价模型
1.两类激励性价格规制。(1)价格上限规制。价格主管部门对公共产品设置最高价格,公共产品生产企业在最高价格以下自主制定价格。上限价格设计比成本标准、成本利润率标准制定要简易得多。(2)标尺竞争。在某一区域,价格主管部门将质高价低的特定企业树立为标尺,引导该区域其他企业定价。目前,国家发改委和财政部进行了多次多行业PPP项目试点,可以将试点企业价格作为行业价格标尺,建立标尺竞争机制。
2.功效。激励性价格规制模仿竞争市场,将外部竞争内生化,将市场和成本风险由价格监管机构转移至公司,迫使企业提高效率、降低成本、降低价格,有效解决政府部门与企业之间信息不对称带来的诸多问题。
3.缺陷与弥补。项目公司自主定价时,可以通过关联交易如材料购买、工资支付等价格转移手段来转移利润,人为提高成本,使上游企业和项目公司共同受益。对此,可以通过信息公开和审计监管予以有效控制。
(二)建立充分尊重消费者和专家呼声的价格听证会制度
听证会应由物价部门主导,但不应该是绝对主导。消费者代表占比不能低,并且确实具有代表性。可由行业管理专家、技术专家、经济专家、法学专家等构成强大专家阵容。可采取两次以上听证。听证代表70%以上反对价格调整的,价格主管部门应停止本次价格调整。
(三)建立独立、专业和公众有效参与的价格监管体系
1.政府PPP监管机构从庞杂的政府行政体系中独立出来。将政府行政部门与执法部门的监管权力剥离开,监管权力集中到政府监管机构手中。政府PPP监管机构设置是独立的,国家PPP监管机构成员由国务院任命,下设行业独立监管分支机构,省一级成立PPP行业监管办公室。
2.引入第三方专业机构。现阶段社会PPP专业机构寥若晨星,并且良莠不分,应培育、引入社会PPP专业机构,包括PPP专业技术机构、PPP专业法律机构、PPP专业会计和审计机构等,专业机构的专业监管行为应具有专业观念、思维和知识,具有专业职业道德。
3.建立PPP消费者协会。不同于传统消费者协会只在解决商品质量投诉等少数几个方面起作用、对垄断性产业无能为力,PPP消费者协会是针对PPP项目组建的交通、水利、环保等专业消费者协会,真实、及时地反映消费者对PPP产品的需求意愿和价格承受能力。
(四)采用技术设备深入挖掘项目数据,充分公开项目信息
1.安装监控设备,构建数据库。将流量监测、视频监控等电子设备与PPP综合服务平台连接,录入金融、税务、审计等部门数据,在系统内生成PPP项目数据。
2.建立项目完全信息定期公布制度。除政府机密、商业秘密和个人隐私以外,应尽可能地定期公开PPP项目信息。
三、修订基础法律法规
(一)修订《价格法》。该法第18条第4项和第5项以公用事业和公益性服务的“重要性”确定该行业定价方式,并不科学,应根据竞争性确定定价方式。对于竞争性公共产品,采用市场定价;对于垄断性公共产品,采用激励性价格规制。
(二)修订《政府价格听证暂行办法》。该法规几乎没有给予消费者发言权。应该在PPP项目信息公开的基础上,赋予消费者充分的发言权,并且还应赋予消费者合理的定价调价否决权。
