财政部刚刚发布的《政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)引起了业界的广泛关注,其中提到的很多理念和做法得到了各方“点赞”。
倾听市场呼声 重绩效 不排名
财政部在力推PPP规范发展的同时,也一直在力求实现全国PPP咨询机构人员、业绩等信息的集中、公开和共享,促进咨询服务供需有效对接和咨询服务质量提升,推动PPP咨询服务市场规范有序发展。
随着行业的爆发式发展,在PPP咨询服务行业也显现出了一些诸如低价恶性竞争、服务质量参差不齐、为政府方提供咨询服务期间与潜在社会资本串通等乱象。
在今年1月20日发布的《政府和社会资本合作咨询机构库名录管理暂行办法(征求意见稿)》之中,财政部希望建立一系列指标体系对咨询机构进行打分排名以督促其提高专业胜任能力、提升服务效能、促进行业健康发展。但在广泛征求各方意见之后,在发布的《暂行办法》之中关于对咨询机构进行打分排名的专门章节被去掉了。
上海济邦咨询董事长张燎也注意到了剔除排名的条款,并对此举表示赞赏:“在PPP市场发展的初期由政府对咨询机构进行打分排名的做法尚不成熟,将排名的做法没有写入此次施行的《暂行办法》。此举也反映出财政部对于业界呼声的重视,从善如流。”
弘鲲咨询董事长叶继涛表示,《暂行办法》没有出现征求意见稿中 “对咨询机构进行排名”,包括“第十二条机构库信息仅供政府方选择咨询机构时参考。政府方选择咨询机构应当符合政府采购相关规定,可以选择未纳入机构库的咨询机构”。即没有要求强制入库等,这些做法都是值得肯定的。
虽然对咨询机构进行打分排名的章节没有出现在发布的《暂行办法》之中,但是,财政部仍然通过宽进严管的方式督促咨询机构提升服务质量,要求政府方与咨询机构可在咨询服务合同中明确咨询服务绩效考核要求,加强咨询服务质量管理。
从文件的表述变化来看,绩效导向成为重要的基本原则。在此前的征求意见稿之中,对于咨询机构入库的基本原则表述为“名录的建立、使用与管理遵循公开透明、绩效导向、能进能出、动态调整的原则。”而在《暂行办法》中的表述是:“机构库的建立、维护与管理遵循绩效导向、能进能出、动态调整、公开透明的原则。”绩效导向原则已经排在了第一位。
注重业主方服务评价 建立黑名单制
《暂行办法》规定,“委托纳入机构库的咨询机构提供咨询服务的政府方,在提交咨询服务合同并完成机构库实名注册后,可以对咨询机构的能力、服务质量等进行在线评价。”
这一条规定得到了不少地方政府的认同。一位地方财政局负责PPP管理的官员更是直呼:“咨询机构选择必须从严,因为太重要了!”
但作为咨询机构,对这一条要求的看法却不尽相同。叶继涛表达了他的担忧:“如果在客户与咨询机构地位不对等的情况下,这种在线评价或将培育出一批‘很听话’、‘会说话’的咨询机构。可能会出现客户为了贯彻业主的意图或要求将一些不合规、不合法的内容写入咨询方案中,如果咨询机构坚持原则不写,客户可能由此对咨询机构评价不高。”
由此,叶继涛建议借鉴信用信息管理的做法。对于那些违法乱纪的咨询机构,不采取移除机构库的办法,而采取加大对咨询机构、咨询人员负面信息的公开力度,让客户更全面了解真实的情况。
此外,财政部明确对机构库实行动态管理,咨询机构可以自愿提出退库申请,如果违规也可能面临强制退库。但不管以哪种方式退出机构库的咨询机构,两年内都不得重新进入机构库。
《暂行办法》还详细列出了将被财政部PPP中心予以清退出机构库的十项违规行为,并规定如果情节严重、影响恶劣或被追究法律责任的,还会被列入黑名单并予以公告,五年内不得进入机构库。
值得注意的是,这十项违规行为直指目前PPP市场发展之中的乱象。例如,同一项目中同时为政府和社会资本双方提供咨询服务的;为政府方提供咨询服务期间与潜在社会资本串通的;无相应能力承揽业务或未尽职履行造成重大失误、项目失败或搁置的情形等。
江苏现代集团总裁丁伯康表示,这样的规定将对目前咨询机构的低价竞争、利益输送等行业乱象起到规范和遏制作用。此外,通过机构库的动态管理和地方政府在线对PPP咨询机构的能力、服务质量等的评价,也会对咨询机构的咨询服务质量和责任起到监督和保障作用。
丁伯康认为,更重要的是要严禁咨询机构在同一项目中同时为政府和社会资本双方提供咨询服务,和少数PPP咨询机构在为政府方提供咨询服务期间与潜在社会资本串通、勾兑,拿补偿和回扣弥补恶意低价竞争和利益输送的旁门左道。
行业自律组织有望设立并发挥作用
《暂行办法》还首次提及鼓励咨询机构建立行业自律机制,共同维护咨询服务市场秩序的问题。
丁伯康认为,此举将有利于抵制行业内不正当竞争行为,也将有利于排除PPP咨询市场“劣币驱逐良币”现象的发生,对培育和规范PPP行业咨询机构的健康发展,起到积极的促进作用。
张燎也表示,财政部鼓励咨询机构建立行业自律机制,共同维护咨询服务市场秩序的做法,给出了未来中介行业自我管理的新方向。
纵观国内外其他咨询服务行业的发展,随着行业的发展渐趋成熟,采取建立行业自律机制的做法比较普遍,而且从效果来看对行业的健康可持续发展也比较好。
发展中的中国PPP市场难免会遇到各种各样的问题,咨询服务机构作为PPP走向规范发展之路上的重要推动力量,为PPP项目提供了类型多样的智力支持服务。例如,PPP项目的实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、运营中期评估和绩效评价以及相关法律、投融资、财务、采购代理、资产评估服务等,这些服务的质量如何将直接关系到PPP项目能否规范实施,进而影响整个PPP改革大势。由此,各界对于PPP咨询服务行业的规范发展也给予了较高的期望。
正如一位业内人士的评价那样:“对于PPP而言,从政策制定、制度完善,到选择机构、流程等,各方都在积极解决问题,很难一口吃成胖子,一次就定出很合适的标准。但是不能否定我们的探索和尝试,过程是艰辛的,也是必须经历的,这样才能找到相对完善的解决方式。”
