立法要着眼于解决本国突出问题
从国际经验看，各国PPP领域立法都是立足国情，以解决所面临的突出问题为导向的。法国的萨班法案主要是解决特许经营合同授予程序不透明、竞争性不足的问题;合伙合同法主要是解决行政法不允许超过政府任期支付的问题。欧盟的特许经营指令主要是解决单一市场促进人员、资本流动和提供透明度、促进竞争的问题。
目前我国PPP三十多年的历程中，发展趋势屡有反复，特别是近年来各部门密集出台政策文件，一定程度上推动了PPP发展，但也存在诸多问题，主要有：一是模式不清晰，对于不同PPP模式的实施流程和管理要求认识模糊;二是标准不明确，对于符合哪些要求和条件的项目才可以实施PPP规定不明确，导致“假PPP”乱象，增加了财政压力和社会风险;三是程序不衔接，新设评估和审批程序依据不足，与固定资产投资管理程序不衔接，增加企业负担;四是政策不协调，尽管2016年7月7日国务院常务会议已经明确PPP部门职责分工，但政策文件与部门职责分工不协调的现象仍然存在;五是制度不配套，现行有关法律法规还不适应PPP实践需求;六是对政府履约的约束不够，影响民间资本进入的信心和意愿;七是对社会资本授权不足，相关权利收益登记质押难度大，不利于社会资本融资。我国相关立法需要有针对性地解决上述问题。
在统一立法下分类规制
从法国、欧盟和贸法会相关立法实践看，PPP适用领域广泛，模式众多，如果不明确立法重点调整的领域和模式，势必给统一立法带来难以克服的困难。贸法会在修订《指南》和《示范条文》过程中就遇到过哪些模式属于PPP，以及应该规制哪些PPP模式的难题。为减少分歧，相关工作组提出了核心PPP的概念，压缩调整范围。从我国当前推行PPP的政策目的及实践经验看，我国PPP统一立法在调整领域上应以基础设施和相关服务为重点，在模式上以特许经营类和购买服务类为主。
基于国际经验和我国实践，特许经营类PPP和购买服务类PPP各有所长。特许经营类PPP较少使用财政资金，受财政支付能力的限制较少;由于将市场风险转移给社会资本方，更能发挥市场机制的激励和约束作用;由于能转移核心公共服务，更有利于公共服务供给方式改革。购买服务类PPP由于是政府付费，主要由政府方承担需求风险，可以有效解决社会基础设施引入社会资本的投资回报问题。在立法中明确两类PPP模式，在共同规制的同时体现不同的管理要求，既有利于分类管理、科学规制，避免以偏概全，也有利于公私双方基于项目实际情况选择合适的PPP模式。
加强项目前期工作统筹衔接
一是建立综合项目库。一方面，建立项目库并向社会公布，有利于社会各方了解公共投资需求，增强透明度和竞争性。贸法会相关工作组也建议建立项目库，鼓励社会资本在这个阶段就提出非要约建议(即通常所称的民间自提)，避免采购阶段提出非要约投标而存在的种种问题。另一方面，建立项目库并做好前期工作，有利于科学、理性地选择合适的项目实施方式。某一基础设施项目应当采用政府投资、企业投资还是PPP，只有项目前期工作达到一定深度才能更准确地作出判断，避免出现为PPP而PPP的现象。法国将PPP中心改制为基础设施局，也是基于统筹基础设施项目的考虑。
二是明确项目前期深度要求。经验表明，充分的前期工作是PPP项目成功的重要基础。当前实践存在的主要问题是：项目前期深度要求不明确，一些项目在基本建设条件尚不具备、建设内容及建设标准或项目产出要求不明确的情况下就开始招标采购，不仅难以形成有效竞争，也很难进行科学评估。为避免因前期工作不深入而影响PPP项目的成功实施，立法有必要对项目前期工作深度提出明确要求。
三是做好新旧管理程序衔接。涉及固定资产投资的，应当与现有投资管理程序相衔接，特别要明确可行性研究(重点是其财务、经济分析)、物有所值、财政可承受能力评估适用情形，尽可能避免新设审批事项或环节。同时，梳理政府决策程序，明确内部授权，建立联审机制，优化审批流程，加强部门协调。
建立兼顾竞争性和灵活性的采购规则
由于PPP项目安排较为复杂，对采购程序也有特殊要求。欧盟为此特别对公共采购指令进行修订，并新制定了特许经营指令。我国《政府采购法》和《招标投标法》在制定时，并没有考虑到PPP需求。
根据《政府采购法》，政府采购应当使用财政性资金，而PPP项目特别是特许经营项目可能不涉及财政性资金使用，或者财政性资金仅作为项目补贴而非购买合同的对价;政府采购的法定主体是国家机关、事业单位和团体组织，而PPP的政府方主体可能是政府授权的国有企业，如地方政府投资平台公司等。
在采购规则方面，PPP项目因其复杂性，要求采购程序较为灵活，允许双方充分谈判磋商，而现行招标规则禁止招标过程中进行实质性谈判;PPP项目采购考虑的因素较为多元，不仅有价格因素，更重要的是私营部门合作方的专业技术能力和管理经验等，而《政府采购法》规定的竞争性谈判程序明确要求最低价中标，不适应PPP项目的多元化评价要求。单一来源采购等因为竞争性不足，更加不适用于PPP项目采购。因此，PPP项目采购无法简单适用《政府采购法》和《招标投标法》。
我国PPP领域立法时应当对采购规则作出慎重考虑，与《政府采购法》和《招标投标法》做好衔接，如难以在立法条文中具体规定采购规则，则应当在作出原则规定、突出竞争性的前提下，授权有关部门另行制定具体采购规则，以适应PPP项目特殊采购需求。
构建多元化争议解决机制
我国目前对于PPP协议性质在制度上和学术界存在争议，众说纷纭，一定程度上也影响了争议解决途径的设计。最高法院关于行政诉讼法的司法解释将特许经营协议界定为行政协议，而财政部有关政策文件中将PPP协议界定为民事协议。
从国际经验来看，法国将PPP协议(包括特许经营协议和合伙合同)界定为行政合同，但法国有发达的行政法体系，界定为行政协议可以实现对公私双方权益的统筹平衡和有效保护。就我国而言，缺乏完整的行政协议体系，简单将特许经营等PPP协议界定为行政协议，强调了政企双方的不平等地位，增加了民间投资和外资进入的顾虑;在发生纠纷时，无法通过仲裁进行专业高效的裁决，并且只可“民告官”、不可“官告民”。从实践情况而言，PPP协议既有行政因素，也有民事因素，在立法时还是应当强调双方主体的平等性，实现对公共利益和投资者合法权益的统筹保护。涉及政府行政权力行使的，允许通过行政复议、行政诉讼等方式解决争议;对于民商事行为，仍应当允许通过仲裁、民事诉讼等方式解决争议。
增强相关法律衔接
由于PPP项目涉及领域广、流程环节多，项目周期长、参与主体多，与现行多部法律在规制内容上可能出现交叉，为适应PPP发展需求，立法应当与现行法律法规做好衔接，避免出现法律冲突。比如，PPP协议的性质和争议解决有关规定，既要体现协议当事各方的平等地位，促进争议解决方式高效多元，也要与《行政诉讼法》关于特许经营协议争议可以提起行政诉讼的规定相衔接;PPP协议不是《合同法》规定的合同类型，但其主要内容框架应当与《合同法》做好衔接;PPP项目融资应当与《商业银行法》、《担保法》等做好衔接，明确商业银行在项目融资中的角色定位，明确特许经营权及项目收益可以质押等;PPP项目土地使用应当与《土地管理法》做好衔接，明确获取土地的方式、性质，以及土地融资的渠道等;交通、环保等行业领域的PPP项目管理还应当与《公路法》《收费公路管理条例》《环境保护法》等行业领域法律法规做好衔接等。
