又到了一年一度的供暖季节。

一些学者开始讨论何时供暖、供暖计量收费与补贴的公平性以及供暖的环境污染治理等问题。供暖，不仅关系民生，也关系到能源消费、污染物排放乃至蓝天白云。因此，认真研究城乡供暖发展战略及其改革，具有重大的现实意义。

一、供暖行业的特点

供暖和供热，常出现在文章或政府文件中，事实上这两者是有差别的：热是科学词汇，热力是可以计量的，热力生产和消费，是统计中使用的术语；而暖是人的感觉，既有物质层面的，如供暖、屋里暖和，也可以是精神层面的，如给群众送温暖，嘘寒问暖等。因此，供暖是一个具有文学色彩的词汇。直白地说，供暖的对象是人，实际上是给“房子”供热，创造一个“温度适宜”的空间。过去，在供暖条件不允许的农村，天冷时农民会向熟人或朋友发出“到屋里暖和暖和”的邀请；这也是对“供暖”内涵的准确概括。

随着人民生活水平的提高，黄河以南地区冬季是否需要供暖、南方夏季是否要用空调等问题，也常见诸于媒体或论文。本质上，随着生活条件的改善，人抵抗严寒和高温的能力在下降；创造一个“温度适宜的空间”，让人们体面地生活和工作，已经摆上议事日程。

从经济学角度看，城乡供热工程具有准公共物品性质，即一家企业在一个城市建设了供暖管网等设施，就不必另行建设，即供暖工程具有排他性或自然垄断性特点。供暖企业也希望已建的供暖工程得到最大程度的使用或分享，即城市供暖工程的使用具有非排他性。这两点正是准公共物品的基本特性。从这个意义上说，推进供暖的市场化，并不完全是一个准确提法。准确的提法应当是：应发挥市场配置资源的基础性作用和政府作用。

供暖是一个局部性问题，是寒冷地区居民的生存需求，即在地球一定维度以上的城乡要为居民提供供暖服务。南方地区居民夏季用空调，则属于生活条件改善型的需求。将两者综合起来，城乡居民的冷暖需求则属于全局性问题。

提供供热服务是局部性问题，即一个城市的供暖只能在该城市范围内考虑并解决；由于热的传导性，很少有跨区域远距离铺设供热管道的。随着城市化进程加快、技术进步及经济社会发展，供热成为现代化城市的公用市政基础设施之一，是一项民生工程，关系到居民冷暖（生活质量）、能源消费、污染物排放等方面，越来越得到我国政府与主管部门的高度重视。

近年来，我国城市集中供热事业发展迅疾，初步完成了从分散的小锅炉房供暖，到集中供热、热电联产的转型升级。我国北方城市供热是以热水为主，以民生改善为出发点，实现了集中供暖的规模效应。到2011年，全国集中供热面积47．38亿平方米，占城镇建筑能耗的52％。2015年，我国城市集中供热蒸汽量约5．8亿吉焦，热水供热总量约2．89亿吉焦，热力生产和供应行业的销售收入1557．12亿元。

另一方面，供热行业具有高能耗、高排放、高投入、低效率的“三高一低”特点。据有关研究，我国北方城市供热能耗占建筑总能耗的三分之一；城镇单位建筑面积供暖能耗是同纬度国家的2—3倍。一到春冬两季，我国东部一些地区雾霾天气频发，2013年、2014年尤为突出，覆盖面积大、影响范围广、延续时间长，老人和儿童的呼吸道疾病增多。供热行业效率低不仅是能源利用效率低，企业的经济效益也低。部分省会城市的热力公司运营非常困难，成了供热行业的最大痛点，也是供热改革需要避免的问题。

二、供热行业的发展趋势

安全、舒适、绿色、低碳、智能等应成为供热的发展方向。安全，是人的生存需求；低碳，本质是提高供暖效率；绿色，是供暖行业转型发展方向；智能，是利用信息化提高供暖水平。供热节能减排，应作为我国推动建筑节能、绿色低碳建筑发展的工作重点之一。

安全。安全是人生存的基本条件；保证供热安全，是政府和企业提供的准公共物品的基本要求。供热管道、水管破裂等应当避免；一些农村偶尔出现的“烤火”煤气中毒，必须全力防止。安全是所有供暖方式的重要前提；对一些新型的供暖产品和设备，国家应当出台和实施相关的安全和健康标准，并成为企业准入和运营的必要条件。

舒适。集中供暖，在满足适宜的室内温度环境、解决生存需求方面有明显优势；但在改善性需求、提升生活质量方面，难以适应居民舒适化、个性化需求。随着南方分户式供暖方式的不断兴起，带有舒适化要求的供暖消费需求将会持续增加。

绿色。现行供暖带来的环境污染问题，引起全社会的重视，也将供暖行业推到了舆论的“风口浪尖”。供暖绿色化，重点是降低污染物排放，以增加“蓝天白云”的天数。削减煤炭、特别是散煤的使用，降低供热产生的污染物排放，显得十分重要和迫切。

低碳。应对全球气候变暖，是人类社会发展面对的共同挑战。减少供暖产生的二氧化碳排放，降低“热岛”效应，是人类应对气候变化的重要措施。提高能源效率，增加低碳能源使用，推进生物质能、太阳能、风能等可再生能源的利用等，是供暖低碳化的重点。

智能。智能化是利用信息化手段实现供暖行业节能减排的重要途径。建立智能供暖系统，通过网络平台实时监控和调度供暖区内交换站运行，依据用户状态信息、室内外温度乃至气候等因素自动完成室内温度调控，实现供暖智能化是大势所趋。

供热，是社会发展的重要标志；供热行业的可持续发展，是小康社会的内在要求。供热行业发展的总体思路应当是，落实2015中央城市工作会议精神、国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见（国发［2016］8号）》、国家机关事务管理局和中共中央直属机关事务管理局《关于在京中央和国家机关职工住宅区物业管理和供热采暖改革的意见（国管房改［2014］504号）》、国家发展改革委和住房城乡建设部关于印发《余热暖民工程实施方案》的通知（发改环资［2015］2491号）等相关文件要求，以国家战略调整和公众需求变化为导向，推动分布式太阳能、风能、生物质能、地热能等的多元化规模化应用，利用工业余热供暖，推进既有建筑供热计量和节能改造，优化配置热源，促进供暖行业的节能减排，实现供暖行业的安全、高效、绿色、低碳、智能化发展，以尽可能少的能源消耗、污染物和温室气体排放，满足城乡居民对适宜室内温度的需求，提升城乡居民的生活质量。

建立适合国情的绿色供暖供应链。加强城市供热的绿色供应链管理，既是发展趋势，也是供热行业可持续发展的必然选择。推动供热行业的绿色供应链管理，需要城市管理者的素质和综合协调能力，需要精细化管理的规则、技术、信息化的协同推进，需要在智慧城市建设中加以统筹协调，“单兵”突击可能起不到预期效果。

加强供暖各环节管理。综合平衡热源，在保证供热前提下，以经济合理、技术可行、环境友好、公众接受的方式，优化热源配置，提高供暖效率，降低污染物排放。一是调查研究可以用于供热的能源家底，包括煤炭、天然气等传统能源，太阳能、风能等可再生能源，地热、核电等新能源，垃圾焚烧、工业余热等低品位热能以及电、热水等二次能源；二是优化供暖方式，包括集中供暖（按照末端设备可分为散热器采暖、低温热水地板辐射采暖等方式）以及中央空调采暖（办公楼），分户壁挂式燃气采暖、电热膜供暖等。三是发展供暖服务业，利用互联网＋，采用一切可行技术，在供热综合管理平台上优化配置各种供热源，实现将供暖区的供需平衡，以尽可能少的能源消耗和污染物排放，满足城乡居民的热需求。

一个舒适的室内温度环境，需要政府、企业和公众的共同努力。政府要在供热法规、政策、规制、监督管理等方面，发挥调控作用。供热企业要顺应发展潮流，转变生产方式，拓展供热规模，将规模扩张与内涵式改造结合起来；创新服务理念，适应并引导新常态下的消费需求。以环保与能源效率为中心，延伸服务，盘活现有资产与市场，整合资源，创新商业模式。公众自觉注意节能。通过相关者的协同努力，实现供热行业的可持续发展。

（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员）