可再生能源是指在自然界中可以不断再生并有规律地得到补充或重复利用的能源，如太阳能、风能、水能、生物质能、潮汐能等，是新能源的重要组成部分。[1]可再生能源非耗竭性和低碳性的特点，使各国将发展可再生能源作为保障能源安全和应对气候变化的重要途径。出于保障能源安全和应对气候变化的考虑，德国和英国都非常重视发展可再生能源，且其可再生能源发展都处于世界先进水平，其中尤以德国的发展为世人瞩目。德、英两国可再生能源发展的先进性及其差异性固然与两国的能源资源赋存和能源技术特点等因素密切相关，但与两国都强调以法律促进可再生能源发展有着重大关系。在我国大力发展可再生能源等新能源以保障能源安全和应对气候变化的背景下，比较分析德国和英国的可再生能源法及实施绩效，对完善我国可再生能源立法、促进我国可再生能源和新能源的发展具有重要的参考价值。
一、德国的可再生能源立法
（一）电力领域的可再生能源立法
在德国，可再生能发电领域的立法主要是《电力输送法》和《可再生能源优先法》。为确保可再生能源电力能够顺利入网，德国1991年制定了《电力输送法》。该法规定：运营公共电网的公用事业机构有义务溢价购买可再生能源电力；溢价额按上一年度平均电价的一定比例计算，最终由电力供应商和他们的消费者承担。《电力输送法》有关强制入网和溢价购买的规定，既没有增加公共财政开支，又保证了可再生能源发电企业的合理利润，为德国可再生能源的发展提供了法律制度前提。但是，《电力输送法》给一些公用事业机构（尤其是在风力发电机集中的沿海地区的机构）带来了过重且不平等的经济负担，这是该法1998年进行修订的主要原因。修订后的《电力输送法》引入了“双限额”规定，即电力供应商和初级电力供应商购买可再生能源电力的最高比例均为其总供电量的5％，以限制特定地区受到溢价补偿的可再生能源电力的数量。这样可再生能源电力占总供电量的比例就不超过10％，减轻了特定地区公用事业机构及其消费者的负担。到2000年，德国北部的一些地区可再生能源电力比例几乎达到10％,“双限额”规定成为风力发电和风电技术进一步发展的法律障碍。为消除这一障碍并促进太阳能和生物质能的发展，2000年德国颁布了《可再生能源优先法》取代了《电力输送法》，据此可再生能源电力的比例得以进一步提高。[2]
《可再生能源优先法》是德国关于可再生能源电力的主要立法。该法于2000年2月颁布，并分别于2004年和2008年进行了大的修订，最新修订的《可再生能源优先法（2008）》于2009年1月1日生效。《可再生能源优先法（2008）》的主要内容包括：(1)将促进能源供应的可持续发展，特别是将保护气候和环境作为立法目的。(2)明确了德国到2020年的可再生能源电力发展目标，即其在总电力供应中的比例至少是30％。(3)规定了电网营运商和发电商在可再生能电力生产和入网中各自的权利和义务，包括：离可再生能源发电设施直线距离最近的电网运营商有义务优先全额收购可再生能源电力；发电商有义务保障可再生能源电力符合特定要求；发电商有权要求电网运营商将可再生能源接入电网；在经济技术合理的前提下，电网运营商有义务优化、提高和扩展其电网及其附属设施以确保收购、传输和配送可再生能源电力，否则就要赔偿发电商由于电力不能入网而产生的损失；将可再生能源发电设施链接到电网连接点的费用由发电商承担；电网优化、提高和扩展的费用由电网运营商承担。(4)对可再生能电力的价格和成本负担进行了规定，包括：根据可再生能源发电设施的地点、装机容量和所采用的技术，不同的可再生能源电力适用不同的且逐年递减的电价；可再生能源电力和电价款应在各电网运营商间平衡和均摊；高耗电制造企业和轨道交通企业可以申请可再生能源电力使用限额。(5)规定了知情义务，发电商、电网运营商和公用事业公司等负有提交和公布相关信息的义务。(6)规定了鼓励采用新技术和新作物的奖励制度，对采用新技术和使用能源作物等符合特定要求的发电商给与奖励等。[3]德国的《可再生能源优先法》实际上是“可再生能源电力法”，它所确立的可再生能源电力优先全额收购、分类递减电价、电力电价平衡分摊、特殊行业可再生能源电力使用限额、信息公开和新技术特别奖励等可再生能源电力促进制度，有力地促进了德国可再生能源电力的发展。
（二）供热领域的可再生能源立法
供热所耗费的能源占德国最终能源消费的一半，但到2005年仅有不到6％的供热能源来自于可再生能源。[4]为提高供热领域可再生能源的使用比例，2008年德国制定了《可再生能源供热促进法》，该法于2009年1月1日正式生效。[5]《可再生能源供热促进法》(2008)的主要内容包括：(1)明确了该法的立法目的是促进能源供应的可持续发展、保护气候和降低能源对外依存度。(2)规定了可再生供热用能的发展目标，即到2020年可再生能源在供热用能的比例至少达到14％。(3)确立了建筑供热用能可再生能源比例配额制度和替代履行制度。要求有效使用面积50平方米以上的新建建筑供热必须使用一定比例的可再生能源（包括各类可再生能源或其混合），各州可以将这一义务扩展到已有建筑；不想使用可再生能源的可以采取其他替代措施，例如50％以上的供热用能来自于余热发电或者热电联产、将房屋的隔热效果提高15％或者使用主要利用可再生能源的本地供热系统。(4)规定了政府财政支持制度，要求政府在2009～2012年间每年提供5亿欧元的资金支持可再生能源供热的发展等。[6]这些法律制度有效地促进了可再生能源在供热领域的发展。
（三）交通领域的可再生能源立法
可再生能源在交通领域的利用主要是向化石燃料中添加生物质燃料。德国促进生物质燃料发展的相关立法主要有《引入生态税改革法》(1999),《进一步发展生态税改革法》(2003)和《生物燃料配额法》(2006)
根据《引入生态税改革法》(1999)，德国政府多次提高石油、天然气和电力的生态税，而生物质燃料则免收生态税，这从反向刺激了生物质燃料的发展。为持续推进生态税改革，《进一步发展生态税改革法》(2003)将生态税改革扩展至“生态财政”，规定了各种能源的生态税税率和对高耗能企业、公共交通企业和低收入家庭所采取的补偿措施。为不使生物质燃料受到过度补贴，德国逐渐减少对生物质燃料的税收减免，将促进生物质燃料发展的手段从税收减免调整为比例配额。2007年1月1日生效的《生物燃料配额法》（2006）进一步取消了生物质燃料的税收减免，规定化石燃料必须添加或者混合一定比例的生物质燃料，规定了生物质燃料占整个燃料市场的份额比例，2010年和2015年分别是6.75％和8.0％。[7]此外，为了保证更多的生物质燃气通过燃气供应网被应用于发电、供热和交通领域，2007年12月德国修改了《燃气供应网准入条例》、《燃气供应网支付条例》和《激励措施条例》。这些条例设定了到2020年和2030年生物甲烷在德国燃气需求中的比例分别是6％和10％的发展目标。[8]
综观德国的可再生能源立法及其规定，它既强调了经济效率—主要通过优先全额收购和比例配额等强制性制度确保可再生能源的发展，又重视了社会公平—主要通过电力电价均衡分摊、限额使用和补贴等制度确保能源市场的公平竞争，并确保特定行业和弱势群体的负担合理。从成本收益方面，德国充分发挥价格和税收等宏观财政手段的杠杠作用，一方面，在发展初始阶段利用分类电价、税收减免和财政支持等优惠制度，保证电力供应商能够享受适当利润而积极参与可再生能源领域的发展；另一方面，在发展到一定水平时，又通过减免、补贴的逐年减少甚至取消，刺激电力供应商不断更新可再生能源技术、降低成本，带动可再生能源向更成熟的阶段发展。
二、英国的可再生能源立法
（一）《电力法》(1989)
1989年7月颁布的《电力法》是英国电力可再生能源立法的源头。该法第32条规定：国务大臣可以以法令的形式要求公共电力供应商在特定的日期之前，证明它供应了特定数量的非化石能源电力；违反该项法令的电力供应商将受到处罚；公共电力供应商可以通过合同向电力生产者购买非化石能源电力，也可以自己经营非化石能源电厂作为其非化石电力供应的来源。该条的授权性规定为英国建立可再生能源义务制度奠定了法律基础。[9]
（二）《可再生能源义务法令》
在转化《欧盟可再生能源电力指令》(2001/77/EC)的外部推动下，为了进一步完善电力可再生能源义务制度，2002年3月英国颁布了《可再生能源义务法令》。该法令成为英国促进可再生能源电力发展的主要法律文件，并随着英国国内可再生能源发展和欧盟可再生能源政策法律的演进而不断得到修订和更新。[10]现行的《可再生能源义务法令》（2009）于2009年4月1日生效，主要内容包括：电力供应商有义务供应一定比例的可再生能源电力；[11]电力供应商可以通过提交可再生能（电力）义务证书（RenewablesObligationCertifi-cate，以下简称ROC）或者向燃气和电力市场办公室（OfficeoftheGasandElectricity，以下简称Ofgem）购买ROC履行其义务；Ofgem根据可再生能源发电商所发的可再生能源电力向其签发ROC,ROC可以在市场上交易；国务大臣确定特定时期内ROC的数量和可再生能源电力的比例；ROC所要确认的内容、不能签发ROC的情形；合格的可再生能源的计算方法；每一份ROC代表1兆瓦·时（1MegawattHours＝1000千瓦·时）的可再生能源电力，对于相同数量的可再生能源电力来说，技术难度越大的可再生能电力获得的ROC数量会越高；ROC签发和取消的程序；电力供应商为履行可再生能源义务而购买ROC的价格，以及购买费用的使用；供应商须向Ofgem提交的信息以及其它必须公开的信息等。[12]2010年3月，英国对《可再生能源义务法令》(2009)进行了修订，修订的内容主要有：进一步完善了特定时期内ROC的估算方法；将可再生能源义务的结束年份从2027财政年度延长至2037财政年度；取消可再生能源电力最高比例为20％的限制；从2011财政年度开始，ROC的供需比例差额从8％提高到10％以确保ROC的价格；从2010年4月起，对5兆瓦以下的可再生能源机组适用“固定电价”制度，等等。[13]
（三）《可再生交通燃料义务法令》
2004年7月颁布的《能源法（2004）》第124条规定：国务大臣可以以法令的形式要求交通燃料供应商在一定的时期内供应或者交付特定数量的可再生交通燃料。根据第124条的授权，2007年10月英国颁布了《可再生交通燃料义务法令（2007）》，主要内容有二。首先，规定逐年提高的可再生交通燃料供应比例。其次，设立主管机构—可再生燃料署办公室（TheOfficeofRenewableFuelsAgency，以下简称ORFA），职责为：建立和维护可再生交通燃料账户；受理可再生交通燃料账户的申请、发放、转让和撤销等事项，记录可再生交通燃料的收支情况；签发可再生交通燃料证书（RenewableTransportFuelCertificate，以下简称RTFC），[14]管理RTFC在市场上的交易；就法令的执行情况及其对温室气体减排和可再生能源发展的影响，向国务大臣提交年度报告并予以公布；执行违反法令的惩处措施等。[15]2009年4月，英国对《可再交通生燃料义务法令》(2007)进行了修订，进一步明确了可再生柴油、轻油等术语的含义，并修改了供应可再生交通燃料的比例。[16]
综观英国的可再生能源立法，它的特征可以归纳为：(1)以可再生能源义务制度为核心，以比例配额为手段渐进地推动可再生能源的发展；(2)综合运用政府机制和市场机制，例如在政府设定可再生能源比例配额的前提下，实施了ROC和RTFC的市场交易制度；(3)可再生能源立法集中在电力和交通领域，可再生能源义务法律制度从电力领域扩展至交通领域、但没有扩展到供热用能领域。(4)ROC分类权重制度有效促进了可再生能源的多元化发展。[17]
三、德国与英国可再生能源立法比较
（一）立法目的具有共同性
两国都将发展可再生能源放在保障能源供应安全、应对气候变化和促进经济低碳转型的国家战略高度，充分认识到可再生能源在经济、社会和环境方面的多重价值。当然，对这一立法目的的立法宣示，两国通过不同法律形式予以表达。德国将其明确规定在专门的可再生能源法律之中，而英国则规定在《气候变化与可持续能源法》等上位能源法中。[18]其次，可再生能源施行法的渊源和位阶不同。德国以议会通过的成文法为施行法的主体，而英国以相关部门依据议会通过的法律的授权而制定的法令为施行法的主体；相形之下，德国施行法的法律位阶比英国的要正式。不过，两国的施行法都有一个共同的特点，就是立法内容具体，目标明确，操作性和可执行性强。
（二）可再生能立法触及的领域有所差异
尽管德国和英国都重视可再生能源在电力、供热和交通领域的全面发展，但德国的立法无疑更加全面，涉及电力、供热和交通领域且独立制定专门可再生能源法律。英国在供热领域的可再生能源立法相对欠缺。
（三）所采行的可再生能源法律制度大同而小异
所谓“大同”，是指两国都设定了可再生能源及其在各个领域的具体的发展目标；都注意明确可再生能源生产商和供应商各自的权利义务范围；都采用比例配额制促进交通可再生燃料的发展；都强调相关信息的公开和各项制度的可执行性。所谓“小异”，是指在实现具体发展目标的方式上，两国采用的策略性措施有所不同。例如，德国采取可再生能源电力优先全额收购制度和分类递减电价制度，而英国则主要依赖电力可再生能源义务制度。在促进可再生能源的多元化发展上，德国实行分类递减电价制度，英国则运用ROC分类权重制度。此外，德国不仅规定了电网运营商接入可再生能源电力的义务，还规定了燃气管网运营商接入可再生燃气的义务。
四、德国与英国可再生能源法律实施绩效比较
德国和英国的可再生能源立法和相应法律制度有力的促进了两国可再生能源的发展。这种发展—作为可再生能源立法的绩效表现，又由于两国在此领域立法力度的不同、立法侧重领域的不同和法律制度设计的差异而表现出各自的特点。
2005～2009年间的统计数据表明（参见表1），德国的可再生能源供应量不断增加，可再生能源在最终能源消费中的比重也不断提高；可再生能源在电力中的使用比例最高，在供热领域的使用量最大；在电力、供热和燃料领域的发展越来越均衡。而在英国，同类统计数据表明（参见表2），可再生能源电力和供热也呈稳步增长态势，尤以交通可再生能源增长相对迅速，但可再生能源在整个能源消费中所占的比例较小；可再生能源在电力中的使用比例最高且使用量最大，可再生能源在供热领域的使用比例和使用量都比较小。
从可再生能源的整体发展不难看出，德国比英国发展得更加全面、发展水平更高。德国在可再生能源电力供应方面比英国发展快、势头好的法律原因，要归功于德国实施的强制人网（优先全额收购）和固定电价（分类递减电价）制度。[21]这项制度比英国实行的比例配额和ROC制度具有更多的优势。德国的强制入网（优先全额收购）和固定电价（分类递减电价）制度，保障了可再生能源电力的顺利入网且其在价格上要高于常规能源电力，减少了发电商的投资风险、保障了其合理利润，能够不断吸引投资从而促进可再生能源电力的持续发展。英国的比例配额和ROC制度，虽然从比例上确保了可再生能源电力的发展规模，但由于可再生能源电力的价格一般高于常规能源电力的价格，电力供应商在达到规定比例后往往不愿继续购买可再生能源电力。此外，常规能源电力的价格和ROC的价格是根据市场供需情况而不断发生变化的，可再生能源电力的价格也会随之波动，这就使可再生能源发电商在发电量和电价上都面临投资风险，不利于吸引更多的投资，从而影响可再生能源电力的持续发展。
在可再生能源供热领域，德国的利用比例远远高于英国。德国有非常丰富的森林木材资源和使用更为广泛的生物质能利用技术，这固然是可再生能源呈现良好发展状态的一个重要原因。但是，更为重要的是，德国发展并实施了较英国更为全面和完善的生物质能利用和可再生能源供热立法。[22]德国的《燃气供应网准入条例》、《燃气供应网支付条例》和《激励措施条例》便利了生物质燃气的入网，设定了燃气中生物质燃气的比例配额，确保了生物质燃料的适度发展。德国《可再生能源供热促进法（2008）》规定了可再生供热用能的发展目标，确立了建筑供热用能可再生能源比例制度、替代履行制度和政府财政支持制度，有力地推动着可再生能源在供热领域的发展。反观英国，目前缺少专门针对可再生能源供热的立法，在供热领域也没有引入比例配额制，这不能不说是英国可再生能源在供热领域发展最为缓慢的制度原因。
从可再生交通燃料来看，德国和英国的发展差距在逐渐缩小。在《生物燃料配额法》（2006）生效以前，德国就通过《生态税改革法》（1999）和《进一步深化生态税改革法》（2003）规定的税收减免和财政补贴等措施，促进可再生能源交通燃料的发展。而英国此时，《交通可再生燃料义务法令》（2007）尚未生效，可再生交通燃料相关立法也欠缺，因此其可再生交通燃料的整体发展远远落后于德国。此后，德国《生物燃料配额法》（2006）改革了促进可再生能源发展的措施，由税收减免调整为比例配额，并规定到2010年德国必须实现6.75％的生物质燃料市场份额。英国《交通可再生燃料义务法令》（2007）同样引入了比例配额制，规定了到2010年英国的交通燃料中可再生能源比例须达到5.2632％。该法令生效之后英国的可再生交通燃料迅速发展，与德国的差距逐渐缩小。将这一发展绩效归功于英国采用了与德国相似的配额制和相近的发展目标，似乎并不为过。
五、德国和英国可再生能源法发展对我国的启示
德国和英国可再生能源发展状况，是两国可再生能源立法和制度运行的一个重要反映；反过来，可再生能源立法和法律实施对可再生能源发展起着举足轻重的作用。在将可再生能源和新能源作为我国保障能源安全和应对气候变化的重要战略的时代背景下，参考和借鉴德国与英国的可再生能源立法和法律制度建设，对完善我国可再生能源和新能源立法、促进我国可再生能源和新能源的发展具有重要意义。
目前，我国已建立起以《可再生能源法》为核心，其他法律、法规和规章为补充的可再生能源法律体系。2005年制定、2009年修订的《可再生能源法》是我国发展可再生能源的基本法律。修订后的《可再生能源法》规定了全额保障性收购制度、可再生能源电价附加补偿制度和可再生能源发展基金制度等一系列促进可再生能源发展的法律制度，但其还存在着可再生能源生产者和管网经营者权利义务分配不均、各领域可再生能源发展重视程度差别过大等缺陷。国家有关部门和一些地方人大也制定了不少关于可再生能源发展的部门规章和地方性法规。例如，2006年1月，国家发展和改革委员会发布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》和《可再生能源发电有关管理规定》;2006年5月，财政部发布了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》；2007年1月，国家发改委发布了《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》。湖南、山东和黑龙江等省份根据本地区农村能源建设和可再生能源开发利用的实际情况制定了《农村可再生能源条例》。[23]此外，在1995年制定的《电力法》、2002年制定的《清洁生产促进法》、2007年修订的《节约能源法》和2008年制定的《循环经济促进法》等法律中也有促进可再生能源和新能源发展的相关条文。
综观我国现行可再生能源法，其不足主要表现在以下几个方面：(1)在立法理念上，没有充分认识到发展可再生能源在应对气候变化、确保能源安全和促进经济低碳转型上的多重价值。(2)在立法目的上，《可再生能源法》没有明确将应对气候变化作为发展可再生能源的一个重要立法目的。(3)各个领域的可再生能源立法发展不平衡。目前我国的可再生能源立法以电力为主，供热和交通领域的可再生能源立法欠缺。《可再生能源法》实际上是“可再生能源电力法”，仅有第16条和23条直接涉及到供热和交通领域生物质能源的发展。(4)在法律体系上，可再生能源基本法《可再生能源法》过于原则，可操作性和实施性差，该法仅有三十三条，为框架性法律，其有效实施需要国务院及有关部门适时出台配套性的行政法规和部门规章。而可再生能源施行法的形式多为部门规章、法令和规范性文件，法律位阶较低。只有少数省份对发展可再生能源进行了专门立法；地方立法还普遍存在未能将国家立法的普适性要求与本行政区域的可再生能源资源特色相衔接的不足。(5)在立法内容上，现行可再生能源法还存在诸多不足。电网企业和发电企业的责任分配不均、不明，处于垄断地位的电网企业常处于供需关系的有利地位，其所承担的责任与其所掌握的资源不相称，而处于弱势地位的发电企业则相应承担过多的义务；有关可再生能源接入城市燃气管网和热力管网的规定很少且缺乏可操作性；有关可再生能源的激励措施主要针对风能和太阳能，对生物质能和海洋能发展重视不够。此外，有关可再生能源发展的经济激励措施，覆盖范围有限、激励力度不够。
通过对德国与英国可再生能源法的比较分析，我们不难发现，德国与英国的可再生能源法对完善我国可再生能源法有着诸多启示意义：(1)在立法理念上，明确立法的多重价值。应当将能源利用、气候保护和经济发展结合起来，以充分发挥可再生能源法在保障能源供应安全、应对气候变化和促进经济低碳转型中的多重价值。(2)在立法目的上，强调防止气候变化。应当明确将应对气候变化作为可再生能源法的立法目的之一，将发展可再生能源作为应对气候变化的重要手段。(3)在法律体系构建上，完善专项立法和可操作的实施法。应当加强供热和交通领域的可再生能源立法，促进可再生能源在供热和交通领域的快速发展，突破作为基本法的《可再生能源法》目前停留于“可再生能源电力法”的局限。应当适时推出“可再生能源供热法”和“交通可再生能源法”；尽快出台《可再生能源法》的实施细则以及更新相关的部门规章，同时注意可再生能源立法与其他相关立法的协调，以及完善地方可再生能源立法，以保障可再生能源法的可操作性和可执行性。(4)提升现行规范的法律位阶。应当提高现有可再生能源法律规范的效力层级，改善可再生能源法律规范多而无力的尴尬境况，保障可再生能源法律的权威性、稳定性和有效性。同时，完善可再生能源法的监督实施机制。(5)完善立法内容和法律制度。进一步明确可再生能源电力生产者与电网经营者的责任范围，确保可再生能源电力能够及时地入网和销售；完善可再生能源接入燃气管网、热力管网和进入交通燃料销售渠道的相关规定，明确燃气管网经营者、热力管网经营者和交通燃料销售者的可再生能源接入和销售义务。继续完善分类固定电价制度，通过价格差异促进各类可再生能源，特别是海上风电和生物质能的发展。根据经济技术发展水平，适时推出供热和交通可再生能源配额制度，促进可再生能源在供热和交通领域的发展和应用。进一步完善可再生能源发展激励政策和保障措施，加大政府在可再生能源技术基础研究和服务平台建设的财政投入，提高可再生能源技术的自主创新能力。在对可再生能源给与正面经济激励的同时，加强对化石能源的负面经济约束，以内部化能源利用的外部性，提高可再生能源的竞争力。
