此次发布的《指导意见》在思想上有所转变，从以往的制止、限制转变为化解，并与调结构、转方式结合起来。
钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业的产能过剩问题尤为突出。
从年初的《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，到《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》，国家对治理产能过剩接连发布政策，重视程度可见一斑。
近日，国务院又下发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称《指导意见》），对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等五个产能严重过剩行业“分业施策”，称要通过5年努力，实现产能规模基本合理的目标。
值得注意的是，此次发布的《指导意见》在思想上有所转变，从以往的制止、限制转变为化解，并与调结构、转方式结合起来。相关专家指出，这意味着产能过剩治理将走向深入，并有望开启新的局面。
产能过剩的伤害
产能过剩是近年来中国经济发展中的一个顽疾。
而受国际金融危机的深层次影响，国际市场持续低迷，国内需求增速趋缓，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出。
根据《指导意见》，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。
“产能过剩极大地影响了我国经济结构的调整和产业升级工作的正常开展，也是导致GDP总量居高不下而居民收入增速缓慢的重要因素。”中投顾问宏观经济研究员马遥在接受《中国科学报》记者采访时说。
安邦咨询分析师刘枭也表示，从《指导意见》中的数据来看，有近30%的产能是闲置的，造成的后果是：企业因为要把自己的产品卖出去，不得不蚀本经营，整个市场秩序被搅乱了。同时，国内产能过剩的企业不是说退就能退，背后还有地方政府的意志和社会保障的包袱，所以只能是越产越亏，越亏越产，陷入恶性循环，我国工业的复苏也遥遥无期。
从限制到化解
事实上，产能过剩并不是一个新话题。从2004年以来，政府一直强调要遏制产能过剩， 并采取了很多措施，但却成效有限。
中国社科院工业经济研究所研究员周民良告诉《中国科学报》记者，过去的产能过剩治理之所以成效甚微，是因为在治理过程中，常常又出现市场需求猛增的状况，因此一些工作做得并不彻底，体制和机制上的问题也没有完全解决。
而当前的形势则不同于以往。
周民良告诉记者，目前外需和内需都比较有限，我国的产能过剩很难像以前那样，通过再一次的产能扩张来解决。“我们不能依靠传统的做法来解决这个问题，必须深化改革。”
此次发布的《指导意见》，在指导思想上和以往有所不同。国家发展改革委相关人士在解读《指导意见》时指出，这次的政策在理念上从制止、抑制转变为化解，把化解产能过剩矛盾与调结构、转方式结合起来。
刘枭认为，这一转变意味着，政府希望将化解产能过剩纳入到更大的框架中来。
他进一步解释说，化解产能过剩，对于地方政府来说，是不愿意做的事情，因为会影响地方的GDP、就业，并增加地方政府的财政负担。而和调结构、转方式结合起来，则不仅仅强调化解落后产能，还需要寻找到新的产业，来替代掉过剩产能，让这些行业成为新的地方经济的支柱。
应借鉴发达国家经验
相关专家在接受《中国科学报》记者采访时指出，要想真正解决产能过剩问题，政府还需要进一步完善相关的政策。
周民良认为，化解过剩产能工作在具体实施过程中，还需要有一定的技术标准，并通过这些技术标准，把落后企业的产能从市场上淘汰掉。
比如，政府实行统一的环保政策，在产能过剩的状态下，行业利润较低，而企业在治理落后产能方面，会有一定的投入，在这种情况下，那些效率不高、产品销售不旺的落后企业就会被市场淘汰。
“如果企业污染环境，却不承担相应成本，那我们无法区分哪些是先进企业，哪些是落后企业。所以应该实行严格的技术标准，促进优胜劣汰，同时也有利于企业的技术创新。”周民良说。
《指导意见》中提出，要加大对产能过剩的问责力度，并纳入政绩考核。刘枭表示，这一提法过于模糊，并没有把责任落到具体的部门和个人，对于地方政府而言，也相当于有了操作的空间。“真想把这项工作落到实处，还是应该把考核机制进一步细化。”刘枭说。
除了政策的进一步完善，中国在治理落后产能方面，还可以借鉴发达国家的经验。
周民良告诉记者，发达国家已经向服务型经济转型，制造业的利润并不高，同时，还存在劳动力成本上市、发展中国家激烈的竞争等方面的挑战，本国的需求也不是很旺盛，因此也曾一度面临巨大的压力。
面对这些困难，发达国家制造企业的做法是，把一些本国需求比较小，或是面向本国需求，但因成本上升不再有竞争优势的产能转移到发展中国家。
《指导意见》中也提出，加强与周边国家及新型市场国家投资合作，拓展国际发展新空间。周民良表示，目前在东南亚和非洲等地区，对于基础设施建设有很大的需求。如果能将国内的部分产能转移出去，不仅可以化解过剩产能，还可以规避贸易壁垒。而对于这些国家而言，则可以实现产业升级，因此是一个双赢的解决方案。
