南水北调是当今世界最大的跨流域调水工程。今年10月底，其中线工程年均95亿立方米的汉江水将开始滚滚北上，穿过黄河流域，到达海河流域的京津冀地区。从初期工程开工建设到实现调水，这一宏伟蓝图已历时半个世纪，“喊渴”的北方和“送水”的南方终于“握手”，却难以“言欢”。
最近，半月谈记者深入到沿线相关地区采访了解到，“一库清水北送”的背后是几家欢乐几家愁，虽然调水在即，但围绕水质保护、水价博弈、多头管理体制等方面，南北双方仍在寻求共识，一些困局、困扰、困惑亟待破解。
水质保护困局：有心无力
在湖北省十堰市丹江口的习家店镇大柏河畔，映入眼帘的是一座崭新的污水处理厂，经过处理的800吨污水正按一级B的排放标准汇入河道，再往前行一公里，便到达丹江口水库。此前，这些污水都是直接入库。
据去年全国政协特邀常委团的考察，鄂豫陕3省库区共有1032万农村人口，每年排放污水约3亿吨，COD达到6.18万吨，氨氮1.5万吨；到2013年上半年，丹江口库区的湖北省十堰市、河南省淅川和西峡县污水收集率都不足40%，城市污水直排入河的现象非常严重。
现在，习家店镇2.1万人的生活污水，在污水处理厂变干净了。不过，作为习家店污水处理厂的首任厂长，李元明显得并不高兴。从两个多月的试运行情况来看，污水处理厂一年下来至少得花费30万元以上。他无奈地说：“现在大部分乡镇都没钱运营污水处理厂，也很难向村民收到污水处理费，运营费用乡镇根本无力承担，污水处理设施难免成为摆设。”
十堰市住建委副主任张丙申说，国家“十一五”和“十二五”期间，共规划在十堰市建设乡镇污水处理厂77座，使十堰成为全国水污染处理设施最密集的区域，但和习家店类似，它们都面临着把厂建起来之后，地方如何运营的问题。
还有同样严峻的问题：为了让污水进“厂”，十堰市制定了未来五年规划，全市拟建设污水收集管网1490公里，初步估计需投资12亿元，但目前国家投资的管网配套资金仅有3.5亿元，其余都由地方自筹。
据介绍，为保护一库清水北送，十堰市近几年共关停几百家污染企业，导致当地6万职工下岗，市财政每年直接减少收入8.29亿元；拒批16个有污染风险的拟建项目；同时，每年为生态保护和水污染防治工程建设配套支出达到15亿元。
十堰市市长张维国说：“十堰决不允许污水北调。”但这一目标对于发展受限且贫困县市集中的十堰来说，确实心有余力不足。
有关人士认为，调水模式在全国已并不鲜见，往往水源区为保护水质做出牺牲，但这种牺牲换来的回报很少。如果不破解这一困局，水质保护难免成为空谈，而这样的前车之鉴在引滦入津工程及北京备用水源地官厅水库都曾发生。
他们建议，在国家大力倡导生态文明的大环境下，应尽快启动生态补偿的立法工作，通过法律对生态补偿的原则、基本制度、补偿主体和对象、补偿标准和资金来源等作出总体性规定，促进受益区与受影响区的公平发展，实现水资源的可持续利用和保护。
多头体制困扰：调水“乱战”
丹江口水库年平均入库流量为388亿立方米，近期规划年平均调水95亿立方米，远期将达到135亿立方米。半月谈记者在采访中发现，平静的湖面下是“九龙治水”的隐忧。
据了解，丹江口水库及上游目前开了3个“豁口”，除了位于河南的中线调水口——陶岔渠首外，还有湖北的清泉沟以及陕西的“引汉济渭”工程，3个取水工程分属不同的地方、不同的单位。其中中线的调水量95亿立方米，清泉沟经过改造升级，设计引水量14亿立方米，最大引水量30亿立方米；此外，“引汉济渭”工程规划调水15亿立方米。如果按最大量计算，清泉沟、陶岔和引汉济渭这三个“豁口”每年的引水量将达到180亿立方米，占整个丹江口水库上游年平均来水的46%。
汉江集团水库调度中心副主任刘松说，为了保证汉江下游的用水，按照最基本的下泄流量600立方米每秒计算，每年丹江口水库需要下泄水量近200亿立方米。上游各个“豁口”的规划调水量加上下泄流量就基本占去了水库整个正常年份的入库流量，但是如果遇到枯水年，入库流量可能只有100多亿方，根本就不够大家“分抢”。
除此之外，南水北调中线工程被“分割”为四个部分：丹江口大坝、丹江口大坝加高工程、陶岔渠首工程和中线干线工程。中线干线工程的业主单位为国家南水北调办下属的干线公司，大坝加高工程则是南水北调中线水源公司，陶岔渠首工程为淮河水利委员会，而丹江口大坝一直是由汉江集团负责管理。
丹江口市一位退休的水利干部说，中国大水库的建设和运营管理一般实行业主负责制，按照这种模式，今后工程将由四个主体进行管理，这样一来，各自为政将无可避免地导致中线调水工程的“乱战”。
这种感受对于参与过南水北调规划设计的北京师范大学水科学研究院院长、水利部南水北调规划设计管理局原局长许新宜来说同样强烈。他说，由于受当时的认识所限，对包括管理体制在内的一系列关键问题并未能给出良好的设计方案，至今仍存在着遗憾。
他认为，南水北调工程的运营管理由谁来管、管什么、怎么管等问题亟待厘清。尽管在国务院今年颁布的《南水北调工程供用水管理条例》第四条、第五条和第六条给出了原则规定，但实施起来依然存在一些障碍。具体来说，东线、中线自身如何管理？它们彼此间又应是一种什么样的管理关系？由于涉及有关部门、相关地区之间的利益关系以及一系列极其复杂的因素，这些问题仍没有较明晰的答案。总而言之，如果缺乏明晰的南水北调工程管理体制，将至少带来两重困扰：其一，产权不清，责任不明；其二，经营难善，公益难办。
汉江集团总经理胡军说，整个水库的水资源是相对固定的，如果一条江一个库的出水口掌握在不同的人手里，调水量就将不受控制，以后可能会出现谁想用水，把闸门一提水就下去了。没有一个统一的管理单位，就很容易出现几家抢水，无法控制的后患，也难以达到水资源优化配置的效果。
“群龙无首”局面该如何解决？相关人士建议，现在的管理体制缺乏顶层设计，中央要高度重视，不能出现“国家利益部门化”的现象，对丹江口水库应该按照水资源问题由水行政主管部门统一管理、整个枢纽由一家单位来负责的原则进行制度设计。
水价博弈困惑：成本谁担
8月28日，国家发改委、财政部、水利部、国务院南水北调办在丹江口市联合召开南水北调中线工程水价工作座谈会，沿线5省市及长江委、南水北调中线干线建管局、中线水源公司、汉江集团等相关部门和企业参加了会议。与会各方围绕南水北调中线工程水价定价原则、水价构成要素、水价测算方式等问题进行了讨论和协商。
据参会人士透露，会上水价的争论很激烈，调水区希望水价能体现他们已做出的牺牲和今后保护水质所要付出的努力，而受水区则强调工程的公益性和民生性。由于与会各方只有湖北是纯调水区，在水价定价权上几乎是“一个人在战斗”，以至于湖北代表会后感叹：“理想很丰满，现实很骨感。”
北京市南水北调办相关人士说，对用户水价可承受能力，普遍采用世界银行和原国家经贸委、建设部等部门提出的评判标准，即水费支出占城镇居民可支配收入的比重不超过2%，工业用水成本支出占工业产值的比重不超过1.5%。经测算，如果按照“保本、还贷、微利”原则，南水北调中线工程调水水价到达北京的每立方米不超过3元。
调水在即，“谜一样”的水价导致社会上出现一些不靠谱的推测，其中有一种说法是，南水北调工程一立方米水的供水成本高达20多元。对此，许新宜说，这个数字的确存在，但不是供水成本，而是单方水投资，这个概念跟水价没有任何关系。
南水北调中线一期工程多年平均年调水95亿立方米，总投资大约2000多亿元，平均下来是单方水投资约20多元。但水价是水价，不是单方水投资。
据对全国近百项调水工程的研究分析，单方水的投资与水价之间存在一种统计关系，即单方水投资的10%接近于工程水价。这样分析下来，中线水的价格大概是2元多。
不过，这些算法也引来水源区的质疑：由调水带来的损失算不算调水的成本？汉江集团相关人士说，为了保调水，汉江集团6台发电机组基本上只有两三台出力，导致发电量同比大幅下降，到今年8月，水电营业收入同比减少3.23亿元。
丹江口市物价局负责人认为，不管最后“南水”如何定价，南水北调中线核心水源区为保护好丹江口水库水质，失去了相关产业发展机会，国家应该设立“南水北调中线工程核心水源区生态补偿基金”，由各受水地按照用水量每立方米0.2元的标准计入水价中，对核心水源区进行补偿和产业扶持。
