文|国家发改委宏观院市场与价格研究所所长 臧跃茹
国家发改委宏观院市场与价格研究所副研究员 郭丽岩
国务院批复的国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点任务的意见》（简称《意见》），是“十三五”开局之年深入贯彻落实五大新发展理念，引领经济发展新常态的重要文件。《意见》突出回应了当前民生所系的若干关键问题，紧扣供给侧结构性改革的体制创新，对2016年经济体制改革分十大类共50条进行了全面部署，无论是列举的改革优先领域、重点任务还是改革举措，都体现出真抓实干、务求实效、推进改革方案落地实施的鲜明特点。尤其是把增强微观市场主体活力，促进要素市场化配置，加强有效制度供给放到了更加突出的重要位置。
一、促进国企改革加快落地，充分激发微观主体活力
加速央企布局战略调整和股权多元化。国企改革是推进供给侧结构性改革不容回避的老问题，也是深化供给侧结构性改革的重点与难点。针对国企角色与功能定位不清，传统布局不适应新发展要求，内部治理僵化等问题，《意见》提出要健全国有资本合理流动机制，加速推进中央企业结构调整与重组，推进股权多元化；同时要建立市场化的人才选聘与薪酬制度，加快剥离国企办社会职能和解决历史遗留问题。这正是推动过剩产能与僵尸企业退出的关键所在，有助于释放国企常年占据的市场空间和资源要素，纠正各类资源错配与价格扭曲，有助于转变由公共财政对国企亏损兜底责任的传统体制，有效化解公共财政负担和债务违约风险。
加速国资监管机构角色与职能转变。制约当前国企改革取得实效的关键在于政府国资管理体制的不适应，国资委出资人角色与监管者角色存在明显冲突，由此造成国企监管越位和缺位并存。《意见》直面这一体制改革的难点，强调要加快国资监管机构角色与职能转变，尽快组建国有资本投资、运营公司，搭建国有资本市场化运作平台，更好地履行出资人代表职能，这有助于从根本上解决国资管理行政化与市场化的矛盾，从源头上纠正源自行政垄断的国企垄断。意见还提出研究制定推进中央党政机关、事业单位经营性国有资产集中统一监管方案，比较有新意，为建立国有资产统一管理新体制奠定了基础。
全速推进混合所有制试点示范工作。当前，民间投资者面临市场准入门槛“虚低实高”的问题，中央屡次重申的“非禁即入”原则在实践操作中遇到一定阻力。特别是电信、石油、电力、铁路、金融、文化等领域，仍存在“玻璃门”、“弹簧门”、“铁丝网”等或明或暗的体制壁垒。为了破解民间投资者面临的“进无预期、行有阻碍、退无出路”的困境，《意见》强调要进一步放宽非公有制经济市场准入，消除各种隐性壁垒，建立健全产权保护的法治化制度体系。同时，要加快推进混合所有制试点示范工作，推动国企集团公司整体上市，引入民营战略投资者并给予充分的话语权和收益权。在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等重点领域开展混合所有制改革试点示范，这体现了政府推进混合所有制改革的魄力与诚意，有助于真正破除国资“一股独大”，更好地解除民间投资者创新创业的后顾之忧。
二、畅通金融资本、土地等要素服务实体经济的渠道
深化银行业改革，加快完善市场化利率形成和调控机制。我国大型国有商业银行在银行体系中处于寡占地位，银行体系改革相对滞后于利率汇率形成机制改革，信贷投放仍存在一定的所有制和规模歧视，银行业风险管理模式尚待改进。为此，《意见》提出要深化银行业改革，这有助于进一步清理阻碍民间资本进入银行业的隐性体制壁垒，实质性地增强银行业竞争。同时，《意见》强调要加快建设市场化利率形成和调控机制，这有助于畅通金融市场之间、金融市场与信贷市场之间的利率传导渠道，有助于化解实体经济企业尤其是中小微企业面临的高融资成本难题。
深化土地管理制度改革，完善土地交易市场平台。在我国，要素领域尤其是土地要素的行政性垄断是导致成本、库存、产能“三高症”的根源之一。针对土地使用权流转不畅、存量土地利用率不高等现实问题，《意见》提出，加快健全城乡统一建设用地市场，深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，出台土地增值收益调节金征收使用管理办法，这有助于将沉淀的土地资产变成流动资本，更好地保障土地所有者和使用者合法权益。同时，《意见》还提出开展土地二级市场改革试点，有助于更好地体现土地使用权的商品属性，从而促进土地要素在更广范围流动，为新动能成本与传统动能提升注入不竭动力。
三、强化三项清单衔接，建立防范已取消或下放行政权力反弹的长效机制
加快市场准入负面清单试点，健全公平竞争保障机制。建立健全负面清单管理体制，需要实现从理念到实践的根本转变，只有负面清单的内容“少而精”，才能真正激发市场主体活力，从而体现供给侧结构性改革的精髓，为此《意见》要求上海、广州、天津、福建开展市场准入负面清单试点工作，总结经验后尽快向全国推广。同时，《意见》还提出，要建立公平竞争审查及相关制度保障体系。根据国际经验，开展对市场竞争状况和各类产业政策竞争效果的评估，根据评估报告的结果深化垄断行业相关改革，将有助于促进产业政策和竞争政策的高效协调。
编制并公布权力和责任清单，确保已取消或下放的审批权不反弹。当前，深化行政审批制度改革的任务依然十分艰巨，在取得下放或取消审批权阶段性进展的情况下，要通过制定权力和责任清单的方式巩固改革成果，建立制约权力变相反弹的长效机制。《意见》强调要制定国务院部门行政审批基本流程、标准指引及规范办法；全面公布地方政府权力和责任清单，开展国务院部门权责清单编制试点，这将与针对市场主体出台准入负面清单的改革举措形成良好的政策合力和体制保障。
四、强化“降成本、补短板”的制度供给与政策保障
确保“降成本”实招落地。近年来，经济下行压力加大，地方保护主义造成的地区封锁有抬头之势。为解决本级财政困难，各地千方百计地谋划增收，土政策、潜规则花样翻新，导致实体经济企业负担了较多不合理的制度性交易成本。《意见》指出，要对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金和国家职业资格，实行目录清单管理，还要进一步正税清费，将18项行政事业性收费免征范围扩大到所有企业和个人，以及深入推进流通体制改革，降低物流成本。这一系列举措，有利于解决微观市场主体发展动力不足的问题，能够切实缓解实体经济企业的经营负担，从而增强其参与国内外市场竞争的实力与后劲。
加强统一市场监管的制度供给。针对于国内假冒伪劣产品屡禁不止，产品质量尤其是食品药品安全十分突出的问题，《意见》指出，要健全质量安全标准和追溯体系，建立商品质量惩罚性赔偿制度，健全统一权威的食品药品安全监管体制，这有助于及时清理各种与市场公平竞争、公共安全目标相违背的地方“土政策”及干扰统一执法的“保护伞”行为，从而确保推进食品、工业消费品等品质提升和供给创新，有助于扭转居民对国产商品质量信任度不断下降的局面，促进海外消费回流本土，通过扩大居民消费增强稳增长内生动力。
营造公私合作良好环境。从扩大投资消费来看，政府和社会资本合作项目有广阔的市场空间，但是由于收益分配机制不明，个别地方政府承诺的配套政策落实不到位，造成项目难落地或闲置亏损。为此，《意见》要求创新政府和社会资本合作项目收益和分配机制，制定政府和社会资本合作项目财政管理办法，这是抓住了问题的症结，有助于通过加强有效制度供给，从根本上激发社会资本参与重大工程建设和运营的积极性。
