深化简政放权放管结合优化服务 推进行政体制改革转职能提效能
——在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话
（2016年5月9日）
李克强
这次会议的主要任务是，总结回顾三年多来简政放权、放管结合、优化服务改革情况，部署下一阶段重点工作，以更有力举措深化“放管服”，推进行政体制改革、转职能、提效能。下面，我讲几点意见。
一、深化简政放权放管结合优化服务改革，是推动经济社会持续健康发展的战略举措
推进行政体制改革，是全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是提高政府现代治理能力的关键举措，是政府的自身改革。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视有关工作，提出明确要求。十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。十八届三中全会强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，其关键就是转变政府职能。本届政府成立以来，我们牢牢扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，先是着力推进简政放权、放管结合，去年又将优化服务纳入其中，“放管服”三管齐下、协同推进，中央和地方上下联动、合力攻坚，不断将改革推向深入。
本届政府成立之初，国务院部门各类审批达1700多项，投资创业和群众办事门槛多，审批过程手续繁、收费高、周期长、效率低，这不仅严重抑制市场活力、制约经济社会发展，还容易导致权力寻租、滋生腐败，企业和群众对此反映强烈。为此，我们提出要以壮士断腕的决心和勇气向市场和社会放权，郑重承诺本届政府要减少行政审批事项三分之一以上。三年多来，经过不懈努力，国务院部门共取消和下放行政审批事项618项，占原有审批事项的36%，本届政府承诺的目标提前超额完成。非行政许可审批彻底终结。连续两次修订政府核准的投资项目目录，中央层面核准的项目数量累计减少约76%，95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理。实施商事制度改革取得明显成效，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简85%，注册资本由实缴改为认缴，全面实施“三证合一、一照一码”。个人和企业资质资格认定事项压减44%。加大减税和普遍性降费力度，先后出台了一系列税收优惠政策，不断扩大营改增试点范围，砍掉了大部分行政审批中介服务事项，取消、停征、减免一大批行政事业性收费和政府性基金，据测算每年可减轻企业负担1500多亿元。中央政府定价项目减少80%，中央对地方财政专项转移支付项目减少一半以上。在放权的同时，创新和加强事中事后监管，针对群众期盼优化公共服务。各地在承接上级下放权限的同时，积极推进本层级的“放管服”改革，多数省份行政审批事项减少50%左右，有的达到70%。
这一系列改革，很大程度上为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”，也为廉政“强了身”，极大激发了市场活力和社会创造力。特别是推动了新动能加快成长，大众创业万众创新热情空前高涨，新增市场主体持续快速增长，去年至今全国平均每天新增4万户，其中新登记企业平均每天新增1.2万户，企业活跃度保持在70%左右。我国营商环境明显改善，市场准入和运行的制度成本大幅降低，全要素生产率稳步提升。世界银行发布报告，近两年中国内地的营商便利度在全球的排名每年提升6个位次。这几年，在国内外经济形势严峻复杂、国内传统动能减弱的情况下和“三期叠加”的背景下，我们没有搞强刺激，而是坚持把深化“放管服”改革作为“先手棋”和“当头炮”，着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，释放市场的潜力和活力。我国经济运行之所以保持在合理区间，增长速度在世界主要经济体中位居前列，城镇新增就业连续三年超过1300万人，居民收入不断增长，社会保持和谐稳定，“放管服”改革发挥了关键性作用。
在充分肯定成绩的同时，也要清醒地看到，政府仍然管了很多不该管的事，一些该管的却没有管或没有管住、管好，转职能、提效能还有很大空间。从简政放权方面看，该放的权有些还没有放，一些已出台的放权措施还没有完全落地。比如，投资领域审批虽经压缩，但各种审批“要件”、程序、环节等还是繁多，审批时间还是比较长，有的审批只是由“万里长征”变成了“千里长征”。各种证照包括职业资格认定和行业准入证、上岗证仍有很多，可以说是五花八门。还有，在办理一些证照时，有关部门的标准和要求互为前置，“蛋生鸡、鸡生蛋”，搞得群众团团转。从实际情况看，放权过程中也存在不少问题。有些权放得不对路，本该直接放给市场和社会的，却由上级部门下放到下级部门，仍在政府内部打转转。有些权放得不配套，涉及多个部门、多个环节的事项，有的是这个部门放了、那个部门没放，有的是大部分环节放了、但某个关键环节没放。有些权放得不恰当，没考虑基层承接能力不足，致使下放的审批事项要么大量积压，要么又“反委托”给上级部门代为审批，时间拖得更长，“最后一公里”不够畅通。这些问题在一些方面突出存在，导致有的放权事项不到位、难落实，群众和企业获得感还不强。从事中事后监管方面看，执法不公、检查任性、缺失疏漏、监管不力等问题比较突出。天津港特别重大火灾爆炸事故、最近的非法经营疫苗系列案件，就暴露出监管方面还存在一些漏洞。从公共服务方面看，仍然存在不少薄弱环节。群众和企业对政务公开不全面不及时、规则不公平、政府部门办事效率低等也有不少意见。同时，“放管服”改革实施以来，一些政府部门在工作方式方法、管理制度等方面没有作出相应转变，一定程度上影响了改革的成效。
当前和今后一个时期，我国发展仍处于可以大有作为的战略机遇期，也面临着诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。我们要实现全面建成小康社会目标、跨越“中等收入陷阱”，必须坚持党的基本路线，坚持发展是第一要务，必须靠深化改革促发展，核心问题仍是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。简政、减税、创新等都是结构性改革尤其是供给侧结构性改革的重要内容。为此，必须在更大范围、更深层次上深化简政放权、放管结合，进一步优化服务，继续推进行政体制改革、转职能、提效能，促进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，牵引和带动其他方面的改革，推动全面深化改革。
第一，这是应对当前经济下行压力、保持经济平稳运行的迫切需要。今年以来，世界经济增长乏力，不稳定不确定因素明显增多，国际货币基金组织（IMF）认为今年将面临近几年来最严峻的形势，世界贸易组织（WTO）预计今年全球贸易增速是多年来最低的。从国内看，长期积累的矛盾和风险进一步显现。今年一季度经济平稳运行，结构、质量方面出现一些积极变化，有些指标好于预期，但经济下行压力仍然比较大，稳中向好的支撑仍不牢固。比如，近些年增长速度快、投资份额占60%以上的民间投资，一季度增速同比降低7.9个百分点。我到地方调研时，反映比较集中的问题就是各种有形无形的障碍还很多，玻璃门、弹簧门、旋转门随处可见，有的是无门可进。这不仅是在投资和基础设施领域，也包括公共服务和消费领域，既严重影响了各类市场主体投资积极性，也制约了消费潜力的发挥。要把经济稳中向好的势头巩固住，必须创新用好宏观调控工具箱里的各类工具，不仅要运用好财政和货币政策，更要运用好“放管服”改革这个关键性工具，营造稳定的宏观经济环境，不断释放市场活力，持续增强发展内生动力，有效对冲经济下行压力。大家一定要从稳增长、调结构、惠民生这个大局来看待这项改革。继续下好“放管服”改革这个“先手棋”，有利于走活经济发展“整盘棋”。
第二，这是降低制度性交易成本、促进经济提质增效升级的迫切需要。近年来，由于多方面原因，不少企业经营困难、效益不好。对此，我们采取了多项措施帮助企业减负，包括结构性减税降费、阶段性降低“五险一金”费率等，这个力度是不小的。企业普遍欢迎政府通过减税降费等措施来帮助降低成本，但更希望政府通过简政放权、放管结合、优化服务来降低制度性交易成本。现在企业面临的不仅是市场准入的门槛高，而且运营中的制度性交易成本高，各种认证、评估、检查、检测等既多又不规范、还乱收费。办企业都是讲效益的，这么高的交易成本，就会使一些企业减少必要的创新研发等投入，降低产品质量。所以，必须下决心把各种制度性交易成本减下来，让企业和各类市场主体轻装上阵，集中精力提质增效，推动中国经济迈向中高端水平。
第三，这是推动大众创业万众创新、培育发展新动能的迫切需要。人是生产力中最活跃最重要的因素，发展的根本动力在于人民群众创造力的发挥，这关键取决于社会制度安排和政府治理方式。“天下多忌讳，而民弥贫”。烦苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来繁荣与富裕，必须简除烦苛、禁察非法。这几年，我们推进“放管服”改革、促进“双创”，效果超出预期，就是有力的例证。在我国经济发展进入新常态、新旧动能转换的背景下，要实现“双中高”，必须坚持实施创新驱动发展战略，营造更加有利于激发人民群众创造力的制度环境，为发展源源不断注入强劲动能。我国有9亿多劳动力、1亿多受过高等教育和有专业技能的人才，人民群众勤劳而智慧，这是我们发展的最大资本和动力源泉。推进社会创造创新，首先要推进政府治理创新。只有加快推进政府职能转变，以敬民之心，行简政之道、革烦苛之弊，施公平之策、开便利之门，推动“双创”深入开展，才能加快发展新经济、培育壮大新动能、改造提升传统动能，推动发展转向更多依靠人力人才资源和创新，提高全要素生产率，使更多的人依靠勤劳和智慧富起来，让中国经济的无限活力充分迸发出来。深化“放管服”改革、推动“双创”和发展新经济与改造提升传统产业，是有机统一的整体，要统筹安排、协同推进。
第四，这是实施新一轮高水平对外开放、培育国际竞争新优势的迫切需要。这几年，我国传统国际竞争优势出现弱化趋势，外贸增速持续下降，利用外资增速也在放缓。大量加工贸易企业，许多还是国际知名品牌企业，把生产线转到了其他国家。这既有我国资源要素条件变化和外需不振的因素，也与营商环境有关。面对这种形势，如果我们不妥善应对，不仅外贸下滑态势难以扭转，还会影响就业。目前我国就业压力很大，特别是中西部地区有大量的劳动力需要安置。加工贸易虽然利润不高，但可以吸收劳动力就业，不能都转到国外去，合适的要想方设法引导其从东部沿海地区转向中西部和东北地区。这方面我们还是有优势的，因为我国的科技水平、基础设施、产业配套能力等较强。关键是要营造更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境，探索实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。所以，要通过持续深化“放管服”，继续推进行政体制改革、转职能、提效能，构建开放型经济新体制，以优质高效、低成本的服务，促进国际竞争新优势的培育和提升。
第五，这是提高政府治理能力、全面正确履行政府职能的迫切需要。虽然近几年转变政府职能取得了很大进展，但与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展的要求相比，现在政府在履行职能方面还存在不少问题，既有缺位、越位、不到位问题，也有治理能力和方式不适应、运行效率不高问题，还有各级政府之间职责和权力边界不清问题，经济社会发展的诸多矛盾与此密切相关。只有继续推进“放管服”改革，进一步理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，更好发挥市场和社会的作用，充分调动中央和地方两个积极性，才能全面正确履行政府职能，打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，实现政府治理能力现代化，促进经济社会持续健康发展。
二、推动简政放权向纵深发展，更好激发市场活力和社会创造力
我们推进简政放权改革，说到底是要为市场增活力、为发展添动力。但这不能仅是说说而已，要有衡量改革成效的具体标准。这起码有三个，就是改革后企业申请开办的时间压缩了多少、项目审批提速了多少、群众办事方便了多少，每个方面都要有明确的量化指标，不能用模糊不清的概念。为此，简政放权要坚持“简”字当头，坚决革除不合时宜的陈规旧制，打破不合理的条条框框，砍掉束缚创业创新的繁文缛节，把该放的权力彻底放出去，能取消的尽量取消、直接放给市场和社会。
实施精准协同放权。坚持问题导向、需求导向、目标导向，聚焦“痛点”、瞄准“堵点”，今年再削减国务院部门行政审批事项和中央指定地方实施行政审批事项50项以上，削减国务院部门设置的职业资格比例达到70%以上，削减一批生产许可证、经营许可证和资质认定。为更好发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键性作用，中央层面核准的企业投资项目削减比例要达到90%以上，简化整合投资项目报建审批，保留的审批事项要纳入全国统一的投资项目在线审批监管平台，实行“一站式”网上并联审批，明确标准、缩短流程、限时办结。要进一步提高放权的协同性、联动性，对跨部门、跨领域、跨地域的审批事项，相同或相近类别的要一并取消或下放，关联审批事项要全链条整体取消或下放。对下放给基层的审批事项，要在人才、经费、技术、装备等方面予以保障，确保基层接得住管得好。大幅减少和规范涉企收费及审批评估事项，坚决管住伸向企业乱收费的“黑手”。要推动规范化审批，提高审批效率。天津滨海新区、宁夏银川市、江苏南通市等不少地方把各部门的审批权集中到一起，组建了行政审批局，实行综合审批、一颗印章管到底，收到明显效果，这些经验可以先在地市一级推广。四个自贸试验区在试点区域简政放权力度大、效果也很好，相关做法要加以推广。
深入推进商事制度改革。继续大力削减工商登记前置审批事项，今年再取消三分之一，累计压减比例达到90%以上，同步取消后置审批事项50项以上。大幅砍掉各类不必要的证照，在“三证合一”基础上，把涉及企业的社会保险登记证、统计登记证也整合进来，尽快推行“五证合一、一照一码”；年内还要实现个体工商户的营业执照和税务登记证“两证合一”。要推进工商登记全程电子化试点，加快推行电子营业执照。同步推进“证照分离”改革试点，除涉及国家安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外，能分离的“证”都要分离出去，切实解决“办照容易办证难”问题。强化现有制度规定与“三证合一、一照一码”的有效衔接、联动实施，真正实现“一照走天下”。
合理扩大高校和科研院所自主权。我国经济要转型升级，根本上还是要靠创新驱动。高校和科研院所是推动科技创新的主力军，但由于一些管理制度和办法不合理、卡得太死，有关部门干预多，束缚了手脚、影响了积极性、抑制了发明创造。今年要把合理扩大高校和科研院所办学、科研的自主权，作为一项重要工作来抓，国务院有关部门要抓紧研究制定相关文件并颁布实施。对束缚教学科研人员积极性创造性发挥的不合理规定，都要取消或修改；对高校和科研院所能够自主管理的事项，相关权限都要下放，特别是要扩大经费使用、成果处置、职称评审、薪酬分配、设备采购、学科专业设置等方面的自主权。总之，对高校和科研单位办学、搞科研必须按照教育、科研规律办事，不能简单照搬党政机关的管理办法，对兼任院系领导职务的教学科研人员不能简单套用管理纯行政干部任职的有关规定。要落实完善支持教学科研人员创业创新的股权期权激励等相关政策，促进科技成果转化，对从事兼职创业的要创造宽松条件。政府部门要加强督导监管，重点是管方向、管政策、管引导、管评价。高校和科研院所要依法遵规行使自主权，完善内部治理机制，防止腐败现象发生。
简政放权要取得更大实效，必须以更大力度推进政务公开。人民群众和企业对不合理审批之弊感受最深，对改什么、如何改、成效如何，最有发言权。同时，只有让人民群众和企业了解放权情况，监督放权进程，评价放权效果，才能确保放权落到实处。公开透明是现代政府的基本特征，全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义，这也是简政放权的应有之义。一要加快清单制定和公开。这也是清权、减权的过程，清单越合理、越清晰、越公开，放权改革效果就越大。要加紧制定国务院部门权力清单和责任清单；在部分地区试点市场准入负面清单制度，进一步压缩负面清单；加快编制行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金和国家职业资格、基本公共服务等各方面清单。清单形成之后，要及时主动向社会公开，推动政府更好依法规范履职，做到法定职责必须为、法无授权不可为。二要全面推进政府信息公开。坚持“公开为常态、不公开为例外”，推进决策、执行、管理、服务、结果公开和重点领域信息公开。特别是要加大决策公开力度，对涉及群众切身利益的重大决策，要采取公开草案、听证论证等方式广泛听取公众意见。一旦作出决策，要及时做好政策解读、解疑释惑。还要加大政府信息数据开放力度。现在我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里、“深藏闺中”，这无疑是极大的浪费。除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私的以外，都应向社会开放，使之转化为社会财富。三要打通“信息孤岛”。过去较长时期，一些地方和部门的信息化建设各自为政，形成一个个互不相连的“信息孤岛”和“数据烟囱”，严重制约了政府效能的提升，给企业和群众办事创业造成很大不便。必须下决心打通数据壁垒，拆除“隔离墙”，实现各部门、各层级数据信息互联互通、充分共享，最大程度地便民利民。四要及时公开突发敏感事件处置信息。对突发事件特别是涉及群众健康和公共安全的事件，必须尽早进行科学处置，及时公开信息，回应社会关切，澄清不实传言，避免引起误解、炒作。各级政府要高度重视信息公开基础建设，增加公开渠道，打造网站、新媒体、传统媒体相互联动的立体式、多功能信息公开平台，畅通联接政府与群众的信息“高速路”。
