近年来，我国经济减速换挡，步入新常态，宏观经济面临的下行压力加大。其中，工业增速大幅趋缓的势头尤其明显。2011年，我国工业增加值同比增长10.8%，2012－2015年则依次降至7.9%、7.6%、6.9%和5.9%，2008年全球金融危机后，我国采取的需求侧经济刺激进一步恶化了经济中的结构性问题。在缓解经济下行压力的同时，为了着力解决深层次结构性矛盾，中央提出了供给侧结构性改革。通过实现要素的最优配置，提高全要素生产率，实现中长期潜在增长率和经济结构的转型升级，供给侧结构性改革在注重短期增长的同时，更加关心中长期增长挖潜的转变。
在供给侧结构性改革中，降低实体经济企业成本，保持企业的竞争优势是重中之重。近日，国务院颁布了《降低实体经济企业成本工作方案》(国发〔2016〕48号，以下简称《方案》)，将进一步降低企业用能成本作为“降成本”改革的重点任务之一，对加快能源体制改革中的市场化改革和政府监管两个方面提出了新要求。在新形势下，必须加速推进电力、石油、天然气等领域的市场化改革，放开竞争性领域和环节价格管制，显著提升企业用电、用气定价机制市场化程度，“还原能源的商品属性”，使能源价格更加灵活、更能反映供求关系的变化。与此同时，强化对自然垄断环节的有效监管。
特别是，探索形成“准许成本加合理收益”的输配电价形成机制，鼓励电力直接交易，经过1－3年的努力，切实将能源市场化改革红利惠及广大企业。
在深化能源体制改革过程中，《方案》的出台，为在短期内进一步降低实体经济企业用能成本指明了方向。2015年以来，政府采取了一系列市场化和加强监管方面的改革举措，在推进供给侧结构性改革、降低实体经济用能成本方面取得积极进展。据测算，这些措施每年可减少企业用能支出约1900亿元。其中，通过政府之手，在三个方面取得了巨大进展。通过实施煤电价格联动，两次下调工商业销售电价，减少工商业用电支出约835亿元。在深圳、蒙西、湖北等7地区开展输配电价改革，降低输配电费用约80亿元，试点范围已扩大至全国18个省级电网。通过完善基本电价执行方式，放宽用电企业申请调整计费方式、减容、暂停的政策条件，减轻大工业用户基本电费支出约150亿元；将非居民用天然气门站价格每立方米降低0.7元，减轻下游用气企业负担430亿元以上。取消中小化肥优惠电价的同时，降低其他终端企业电价，在21个省份减少企业电费支出约168亿元。在推进市场化降低成本方面，政府一直在大力推动电力直接交易，减少大用户用电支出约215亿元。
还有，政府也通过制度化建设来促进企业用能成本的下降。受经济形势影响，在两部制电价下，企业开工不足甚至停产时，仍需按额定容量缴纳基本费用，部分企业反映缴纳的基本电费较高。针对该问题，相关部门拟采取放宽用户基本电费变更周期限制，取消暂停用电申请次数限制，暂不执行有关减容期限以及新装、增容用户两年内不得再次申请减容或暂停用电的做法，给予企业更大的自主权，使基本电费计费规则更加灵活、更加完善。针对一般工商业用电价格较高的问题，可以鼓励有条件的商业企业直接参加或委托售电公司参加电力直接交易等措施予以缓解。
从《方案》看，政府供给侧改革发力，降低企业用能成本的做法并不是一般意义上的“降”，而是体现了追求短期效果与注重中长期制度建设相结合，坚持市场手段与行政手段并举，并兼顾了能源体制改革的多元目标属性。
首先，降低企业用能成本是在当前经济形势和能源供求关系下的短期任务，在千方百计降低企业用能成本的同时，还始终着眼于能源体制改革全局，注重能源市场化的制度建设。力图通过规范的制度和透明的规则，放开价格管制，使能源价格反映供需关系，提高价格的灵活性，从而能从根本上缓解煤炭价格大幅下滑、用电价格降幅不大的电价传导机制不畅的问题。在当前能源供大于求的总体形势下，实现企业用能成本的下降是能源市场化改革的结果。我们在看到成本降低的同时，更应该看到这一过程还是市场化程度上升，能源商品属性还原，价格信号作用日益明显的过程。
其次，政府之手和市场之制并举，在采取必要行政手段的同时，注重通过市场化手段降低企业用能成本。能源市场化改革的主要目标是还原能源的商品属性，“降成本”改革措施应当有利于实现能源的商品属性，而不是相反。通过在可竞争领域和环节引入竞争，自然垄断环节加强监管，理顺能源价格机制，更多地依赖灵活的能源价格、而非一事一议的行政利益分割实现企业用能成本的下降。
最后，考虑到政府政策目标的多元性，能源体制改革具有多目标属性，在降低成本的同时，《方案》还尽可能地兼顾其他目标。在降低企业用电成本的同时，还兼顾了实现普遍服务、妥善处理交叉补贴、支持可再生能源发展、使燃煤电厂达到更严环保标准等多重目标。《方案》在促进企业降低用能成本的过程中勇于尝试，大胆创新，没有以牺牲其他目标为代价，在多目标兼顾中寻求最佳的平衡点。
作者单位：中国人民大学国家发展与战略研究院
