中国碳减排目标实现的困境,不在于政策工具的设计,而是区域目标分解的依据缺乏
作为全球经济的重要组成部分,中国已明确提出到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的战略目标,并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划,并制定了相应的国内统计、监测、考核办法。就政府可以使用的政策工具而言,先行的欧美国家已为我们提供了较为丰富的政策工具集合,例如提高现有能源效率、优化能源结构,调整工业产业结构以及产品出口结构,征收碳税,鼓励和引导居民消费行为模式的转变等。因此,我国实施碳减排目标的难点,不在于工具的匮乏,而是面对各省区的地方政府,如何将目标分解,有效贯彻实施。
国内外学者在研究不同国家在全球碳减排问题上的责任划分时,其理论依据是基于公平性原则,各个参与碳交易市场的国家的二氧化碳减排边际成本等于边界收益。决定一国二氧化碳减排边际成本和收益的因素主要是人口、经济规模以及经济结构等,概况而言就是一个经济系统中的最终消费量,简单讲就是生产越多、消费越多则碳排放越多,应该承担的减排任务就越大。以此依据测算,经济大省的广东、江苏、浙江,人口密集的山东、河南将成为减排的重点,就此制定相应的政策就应该能够保证减排目标的实现。
但是,以GDP和人口为依据进行的减排任务省级分解是难以达到预期效果的,究其原因有两个方面。其一,就单个省份而言,其并不构成一个完整的经济系统,本省生产的产品可能大都是被其他区域所消费。GDP较高的省份都位于东部地区,制造业发达,生产技术和劳动水平相对较高,技术升级难度较大,减排潜力有限;而生产效率相对落后,产业结构有待提升的省份,减排任务却很低,恰恰是最具减排潜力的省份。其二,基于省份并非完整经济系统的现实,将碳减排任务分解到省的层面,必然引发省级之间的竞争,这将导致发达省份在全面推行低碳经济的同时,将高碳排产业迁移到减排责任较轻的省份,从而完成减排目标,或者以牺牲GDP的方式保证减排目标的实现。总体来看,如何对减排目标进行有效分解,现有的理论依据还略显匮乏。
中国的碳减排应打破省级之间的有形壁垒,在多种区域层面形成协作,构建自组织减排系统
将国家的碳减排战略目标分解到具体的区域加以实现,可行的理论依据在于,必须将目标建立在一个将人口、资源和环境协调在一起的有机区域系统中,这个系统要涵盖第一、第二和第三产业,并且比重合理,城市布局均衡,区域内部贸易流通顺畅,能够基本形成一个区域自组织能源循环系统。显然,单靠一个省份是很难实现上述目标的,突破省际之间的有形壁垒是实现碳减排目标的可行途径,具体而言可以通过“经线整合”、“纬线整合”与“都市圈整合”三种模式加以实现。
1、“经线整合”。我国东部沿海地区经济发达,城市化和工业化水平较高,产业结构具有趋同性,产业集群较为普遍,集群升级带来的产业链提升以及新兴战略性产业发展将会极大地提高该区域的能源消费结构,实现减排目标。另一方面,东部地区也是人口集聚区,通过优化城市布局,推进低碳生活方式,也必然在消费环节达到碳减排目标。中部地区矿产资源丰富,GDP中资源类产品的比重较大,并主要是由其他省份的工业来消化吸收,因此减排的潜力主要集中在非矿山开采类的工业领域和生活消费领域。西部地区地广人稀,资源丰富,减排压力较小,要防止碳强度高的产业过度迁入。
2、“纬线整合”。碳减排过程中不能回避的一个关键问题就是产业的迁移和转型,要有序地形成产业的迁移和发展,就需要形成一个综合不同梯度发展水平的复合经济区域。因此以纬度进行区域划分将全国分为北中南三个产业带,实施区域内部统筹发展。以环渤海产业带为龙头,河北、山西为腹地,新疆、青海为后部,形成北部区域;以长三角为龙头,山东、河南、安徽、江西、武汉为腹地,重庆、四川、西藏为后部,形成中部区域;以珠三角、港澳为龙头,以广西为腹地,云贵为后部,形成南部区域,上述三个大的区划可以兼顾产业的协调与发展,有效的实施碳减排计划。
无论“经线”还是“纬线”都涉及众多的省份,要将碳减排落到操作层面,除了战略层面的区域协调外,还可以立足小区域的都市圈划分明确具体的任务,也更便于区域之间的协调,国家先后确立的川渝都市圈、武汉都市圈、京津冀都市圈、辽中南都市圈等十大都市圈,既可以作为区域能源结构优化的试点,也可以成为大区域碳减排的协调机构,确保碳减排目标的实现。
中国碳减排政策实施的关键在于地方政府之间的协调,这种协调是一种博弈下的均衡再造
我国的地方政府不仅是中央政府的地方机构,更是区域经济的规划者和实施者。纵观中国的经济转型,地方政府作为政府和民众之间的中间枢纽组织,已具有了越来越强的自主性和能动性,面对中国的碳减排问题时更是如此。碳减排对于具体企业而言,短时期内必然形成成本提升所带来的收益下降,这势必影响到当地的GDP增长与居民就业,因此地方政府必然在减排问题上存在顾虑。为了降低减排所对应的产业转型成本,地方政府会采取产业外迁的策略,将减排压力传递到GDP总量落后的区域;为在规定时限内完成减排任务,地方政府会采用限产、停产的方式实现目标。此外,部分省份之间产业结构雷同,产品结构相似,地方政府会采用观望策略,获得后发优势,最大限度保障本区域经济的发展。
因此,中国实现碳减排目标需要地方政府之间的协调,但这种协调不是单纯的计划实施与行政管制,而是立足于市场竞争和产业发展所体现出的博弈。在以往的经济转型过程中,地方政府已经在区域协调和分工过程中形成了动态的均衡态势,不同省份在国内外的产业结构分工中担当了不同的角色,在三大产业和行业分布中形成了较有竞争优势的结构。随着全球气候变化和金融危机给全球经济带来的巨大影响,新一轮的产业升级和调整已经开始,也给地方政府带来了新的发展契机,因此一轮新的博弈又将展开,如何围绕经、纬和都市圈完成大区域范畴的产业优化和发展,这将更多依赖地方政府全局观念下的产业政策和规划衔接。
