“十二五”期间单位GDP能耗指标和单位GDP二氧化碳排放指标的5年累计下降幅度都很可能定在16%。如何分解落实到各个省市区？地方与中央博弈由此展开。
丁超很着急。
作为来自东部地区某省发改委的负责人，在刚召开不久的全国发展和改革工作会议上，丁超（化名）第一次看到了白色封皮，杂志大小和厚度，但“份量”很重的 “十二五”规划草案（征求意见稿）。他知道，距离中央“十二五”规划最终定稿已经时日无多，为了从中给自己的省挣到更多的利益，他仍在最后一搏。
在全国两会前2个多月的时间里，都是“十二五”规划草案征求意见阶段。地方可以结合自己的实际情况，向国家发改委提出自己的意见，为各省谋得更大的发展空间。节能环保指标，便是其中最为明显的一环。
指标将定
丁超最近一直驻守在北京，并和省里始终保持热线联系。
2011年1月中旬左右，该省和各地市的人代会就要召开，由于国家的“十二五”规划草案还在征求意见阶段，相关指标还没有完全确定更无法分解到地方，因此，要上人代会通过的地方“十二五”规划的相关指标也就不能确定。
“时间很紧了，我们的地方‘十二五’规划要和中央的约束性指标相衔接，十二月底和一月上旬是确定指标的最后时限，必须在第一时间得到消息。”丁超对本刊记者说。
据消息人士透露，酝酿中的“十二五”规划经济社会发展主要目标中，有关资源环境的指标多为约束性指标，将包括单位GDP能耗降低、万元GDP用水量降低、单位GDP二氧化碳排放降低、主要污染物排放减少、工业固体废物综合利用率、耕地保有量、森林蓄积量、非化石能源占能源消耗总量比重等多项内容。
根据规划草案，初步计划将“十二五”期间单位GDP能耗指标和单位GDP二氧化碳排放指标的5年累计下降幅度都定在16%，分解到2011年是3.5%。
另外，“十二五”规划还初步拟定将主要污染物排放总量的4项指标——化学需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）、氨氮、氮氧化物累计同比下降10%。其中氨氮、氮氧化物是新增的内容。
然而，这样的指标一旦确定，如何分解落实到各个具体的省市区？地方与中央的博弈由此展开。
东部的烦恼
“国家‘十二五’的节能减排大目标已明确，要想变也很难，我们的压力很大。”丁超向记者诉苦，“像我们这样省份，单位GDP能耗只有零点几吨标准煤，下降的空间很小，因为越接近极限再下降会越困难。”
根据公布的数据，北京、浙江、广东等省市的单位GDP能耗较低，都在一吨以内，而全国有17个省份在2吨标准煤以上，有的甚至高达3、4吨。
“再紧也要降下去。只有这样才能倒逼出一些空间，我只是担心GDP因此受到影响，从而影响就业。”丁超同时表示：“考核办法应该更加合理，除了约束机制，也应该设立一些激励机制，让约束和激励结合起来。”
烦恼的不只是丁超。山东省一位发改委系统官员就指出，“对于节能减排的指标，要考虑历史形成的产业布局因素。”
他分析说，山东省的化肥产业产量占到全国的20%至25%左右，这都是在计划经济时期国家统一布局造成的，因为山东是农业大省，需要化肥，再加上山东有煤炭，为了减少运输成本，就把化肥产业建在了山东。
目前，山东省一年生产1400万吨化肥，自给用不到600万吨，一半销售给全国各地。但是，山东省每年给化肥厂的电费补贴就要40亿元，节能减排的指标也要山东来承担。“这合理吗？”
他建议，应从机制上来考虑，历史原因形成的，国家应在设备工艺改造上给予政策支持，可以设立一个设备工艺改造基金，来弥补企业技改的资金不足。
中西部：“共同而有区别的责任”？
东部有东部的烦恼，中西部同样有自己的苦衷。
“东西部发展不是在一个水平线上，东部是靠西部低价的能源和劳动力发展起来的，现在到了东部支援西部的阶段了。”西部某省一位地方政府负责人向记者表示。
该官员指出，在总量和结构上，东西部也要区别对待，否则东西部的发展速度定一样高，那么西部永远也赶不上东部发达地区，而且差距会越拉越大。 “比如能不能让东部GDP增速7.5%，中部GDP增速9.5%，我们西部为11.5%？并按照这个总量来安排投资、能源消耗、环境容量、资源配置等。”
“对于西部地区应实行差别化的调控政策，特别是节能减排，应像发达国家和发展中国家一样，实行‘共同而有区别的责任’。”这位官员说。
作为西部，目前还没有到加快服务业发展比重提高到那种程度的阶段，他们甚至不承认自己属于工业化中期阶段，而认为还是初期阶段。“为了缩小区域发展不平衡，中央希望让我们跨越式发展，如果不再跨越，问题会越来越多，所以应该实行差别化政策。”
由于历史和资源方面的原因，中西部一些欠发达省份已形成以煤炭、电力、电解铝、铁合金、电石、化工、水泥建材等工业为主体的重型化产业结构，经济增长对能源的依赖程度和消费水平高。 尤其是2010年以来，随着经济回升向好进程的加快，工业生产恢复性增长强劲，能源消耗快速反弹，出现了增幅扩大、总量攀升的局面，成为节能减排重要预警区。
贵州省发改委相关负责人透露，目前贵州省部分地区完成年度工业节能目标难度较大。由于今年1~7月该省部分地区单位工业增加值能耗不降反升，欠账较多，启动节能减排预警调控措施后，仍然难以完成全年能耗下降5.27％的目标。而在“十二五”，照此目标，仍然任重道远。
新机制
丁超和他的同事向国家发改委打报告建言，国家在分解落实约束性指标的时候，应充分考虑各地节能减排基数和下降潜力，来制定行业节能减排标准，实行区域、行业差别化的分解和考核。
国家发改委已经在考虑指标分解的科学性问题。国家发改委副主任解振华曾公开表示，“十二五”期间将根据各地的资源禀赋、发展水平和技术上的能力，进一步完善“十二五”能源强度指标。
根据《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》，全国大半省份降幅指标均为20%，有所不同的包括吉林（30%），山西、内蒙古（25%），山东（22%），云南、青海（17%），广东、福建（16%），广西（15%），海南和西藏（12%）。
“目标分解的原则要体现责任、能力和潜力，体现分配的公平和科学。”清华大学能源环境经济研究所执行主任张希良教授说。
张希良分析指出，全国各省情况不一样，经济状况、投资水平、技术能力以及技术减排和结构减排的潜力都差别很大，分解的目标必须体现这种差异，理想的状况是每个省的指标应该都不一样，要避免一刀切的做法。
中国政府已经提出2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40~45%的自主减排目标，并制定和实施相应的行动规划。“这里需要强调的是，应加快形成节能减排、环境保护的长效机制。”国务院发展研究中心副主任刘世锦说。
在刘世锦看来，建立这样的机制要正确处理政府和市场的关系，由政府设定相关规则，利用市场机制引导减排资源的分配，其关键是要建立起一个包括排放权交易、联合履约、清洁发展机制、碳税、技术标准和管制在内的多元化减排体系。
他建议，可考虑在各省之间按人均历史累积的原则分配碳排放权，建立起省级排放账户，并以此账户为基础建立起一个多元化的、灵活的减排实现体系。
在统一的账户体系内，各省可灵活选择减排方法，比如，既可以通过征收碳税促进真实减排，也可以通过购买排放权平衡本省的账户。不同方法在各省同时存在，相互补充和竞争，以促进节能减排资源最有效率地配置。
