“十二五”能源发展总的要求是贯彻《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)。《建议》对“十二五”能源发展作了充分阐述，指出要“推动能源生产和利用方式变革，构建安全稳定经济清洁的现代能源产业体系。”
转变能源发展方式是能源领域的一场深刻变革，必须贯穿于能源工作的各个方面。要把大力调整能源结构作为转变能源发展方式的主攻方向，把合理控制能源消费总量作为转变能源发展方式的重要着力点，把扩大能源国际合作作为转变能源发展方式的重要内容，把科技创新作为转变能源发展方式的重要支撑，把深化改革作为转变能源发展方式的强大动力，把改善民生作为转变能源发展方式的根本出发点和落脚点。
(一)推动传统能源清洁高效利用
“十二五”时期，煤炭、石油等化石能源仍将是我国能源供应的主体，特别是煤炭在保障我国能源安全中，仍将起基础性作用。要积极转变传统能源发展方式，提高能源开发、加工和转换效率。
建设大型煤炭基地。一是有序推进14个大型煤炭基地建设。按照“控制东部、稳定中部、发展西部”的原则，合理控制煤炭开发规模和开采强度。鼓励开发、建设大型现代化露天煤矿和矿井，严格限制新建小煤矿。力争“十二五”末，大型煤炭基地产量占到全国总产量的90%，基地内大中型煤矿生产能力占到90%。二是加快推进煤矿企业兼并重组。打破地域、行业和所有制界限，鼓励各类所有制煤矿企业以产权为纽带、以股份制为主要形式进行兼并重组。重点对山西、陕西、内蒙古、宁夏、青海、甘肃、新疆、贵州的新矿区实施矿业权整合。“十二五”期间，要形成10个亿吨级和10个5000万吨级特大型煤炭企业。三是推进煤炭清洁高效利用和综合利用。提高煤炭洗选比例。在特大型矿区内建设低热值燃料综合利用发电项目。结合煤质、水资源及生态环境条件，合理规划煤制烯烃等煤化工项目。四是扎实做好煤矿安全生产工作。保证煤矿安全改造投入，坚决关闭不符合安全生产条件的小煤矿，继续加强煤矿瓦斯防治和安全管理工作，大幅度减少煤矿事故。
建设大型油气基地。一是加强国内石油勘探开发。按照“稳定东部、加快西部、发展南方、开拓海上”的原则，有序推进国内原油勘探开发，努力使国内原油产量稳定在2亿吨左右。鼓励增加风险勘探开发投入。二是加快发展天然气产业。按照“稳定东部、加快西部、常规和非常规并举”的思路，加大鄂尔多斯、川渝、塔里木等重点产气区的勘探开发。抓好主力气田增产，加快建设塔里木、西南、长庆三个年产量200亿方级大气田。积极开发海上天然气资源。加快开发煤层气、页岩气等非常规天然气资源。三是优化炼油工业布局。“十二五”期间，完成约1亿吨新增炼油能力建设，基本形成以中俄、中哈、中缅3个能源通道炼化产业带，以及环渤海、长三角、珠三角3个炼油集聚区为主体的“三带三圈”炼化产业发展新格局。到2015年，全国一次原油加工能力达到6亿吨，成品油年产量达到3.1亿吨。
优化发展火电。“十二五”时期，火电仍然是我国的主力电源。要统筹资源、环境和市场需求，合理控制火电建设规模，为水电、核电、风电等新能源发展留下足够空间。据初步测算，“十二五”时期新开工建设火电规模在2.6亿-2.7亿千瓦。今年是“十二五”的开局之年，包括热电联产和燃气电站，拟新开工火电8000万千瓦。发展措施一是优化火电开发布局。在西部煤炭富集地区，按照集约化开发和煤电一体化模式，采用先进节水技术，建设大型煤电基地电站项目。在东、中部地区，主要考虑建设保障电网供电安全的电站项目，严格控制新、扩建除“上大压小”和热电联产以外的燃煤电厂。在边疆少数民族和经济欠发达地区，建设一定规模的燃煤电站。二是继续淘汰能耗高、污染重的小火电机组。优先安排符合要求的“上大压小”项目，完善政策，切实做好关停企业的人员安置和资产处理工作。三是发展热电联产。在北方采暖城市以及热负荷集中的工业园区，结合淘汰分散供热锅炉和小热电，建设热电联产或热电冷联供项目。四是合理安排天然气发电项目。在气源充足、价格承受能力强、电网调峰压力大的大中城市，适度发展一定规模的燃气调峰电站。五是加强电力科技创新。掌握拥有自主知识产权的600℃百万千瓦超超临界机组设计和制造技术，研究开发700℃参数的超超临界发电机组，建设大型循环流化床和整体煤气化联合循环示范工程。
(二)加快发展新能源与可再生能源
到“十二五”末，争取非化石能源在一次能源消费中的比重达到11.4%。
在保护生态和做好移民工作的前提下积极发展水电。我国水能资源丰富，技术可开发量5.42亿千瓦，水电装机容量刚突破2亿千瓦，仍有较大开发潜力。实现2020年非化石能源消费比重15%的目标，一半以上需要水电来完成。争取到“十二五”末，水电在一次能源消费中所占比重达到6.5%左右。今年的任务是在水能资源丰富、建设条件较好、开发程度偏低、环保论证充分的金沙江下游、雅砻江、大渡河、澜沧江中下游、黄河上游等水电基地，开工建设一批大中型水电站或推进前期工作，争取开工建设糯扎渡水电站，做好乌东德、白鹤滩两个大型水电项目的前期工作。全年水电新开工规模达到2000万千瓦以上。发展水电，必须要解决好生态环保和移民问题。一是把水电开发与生态环保有机结合起来，切实做好在建、已建项目环保工作，加强水电环保技术研发应用，制定绿色水电评价标准和评价体系，保护生物多样性。二是把水电开发与帮助移民脱贫致富、促进地方经济发展有机结合起来。要创新移民工作思路，加强移民工作的管理和监督。加大政策落实力度，确保移民得到妥善安置，做到“移得出、稳得住、逐步能致富”。这不能只是一句口号，新建水电站的批准与否，要审查是不是真正做到了上述要求。三是加大重点流域开发力度。重点推进黄河上游、金沙江、雅砻江、大渡河、怒江、澜沧江等流域大型水电基地建设，早日建成向家坝、溪洛渡等大型水电站，合理布局抽水蓄能电站，因地制宜开发小水电。
在确保安全的基础上高效发展核电。大力发展核电，将是我国减少煤炭依赖、应对气候变化的重要选择。由于核安全是核电发展的生命线，推进核电建设，必须坚持安全第一的原则。一是研发更为安全高效的核电技术。做好三代核电技术的引进、消化、吸收和再创新，加快研发固有安全性高的新堆型，以及能适应不同规模电网的系列化核电堆型，尽快形成具有自主知识产权的核电品牌。同时，积极参与国际上新堆型的合作研发。二是把核安全贯穿于核电工作的各个方面。加强在运核电站管理，提高安全运营水平。抓好在建核电站安全建设，严格遵守建设规程。推进重大关键装备国产化，加强设备制造质量和安全监管。加快核电人才培养，以适应我国核电加快发展的人才需求。三是优先安排沿海核电建设，稳步推进内陆核电项目。有序开工田湾二期、红沿河二期、三门二期、海阳二期等项目。适时建设桃花江一期，大畈一期和彭泽一期工程。
积极发展风电。我国陆地风能资源潜力有23亿千瓦，海上风能资源约2亿千瓦。目前，风电发展的主要制约是并网消纳难等问题。进一步发展风电，一是有序推进大型风电基地建设。重点发展内蒙古、甘肃、新疆、河北、江苏、山东、吉林及东北地区等千万千瓦级风电基地。加快海上风电开发。做好风电基地发展规划和电力消纳外送规划。二是下大力气解决好风电接入电网和市场消纳问题。重视风电就地转化利用，拓展风电就地消纳途径。加强电网调节能力建设，提高跨区域消纳规模。结合智能电网研究，加强风电并网技术研发和并网标准建设，做好风能和风机发电功率预测等工作。三是提高风电装备制造业水平。支持风电设备企业加大研发投入，提高控制系统等关键环节的自主研发能力，改进风电设备质量和性能。扶持大型风电企业发展，提高产业集中度。鼓励我国风电企业和风电设备“走出去”。
稳步发展太阳能。太阳能资源取之不尽、用之不竭，是最具发展前景的新能源。经过多年发展，我国太阳能热利用已非常普及，形成了比较完整的太阳能光伏产业链，国内太阳能光伏发电市场开始启动，起步良好。当前的主要问题是太阳能光伏发电转化效率较低，发电成本较高。下一步，一是继续推广利用太阳能热水器。到2015年我国太阳能热利用面积达到4亿平方米。二是加大对太阳能发电技术研发的支持。建设国家级太阳能研发试验中心，增加财政和企业的研发投入。密切跟踪国外太阳能技术发展的最新动态，加强国内外技术交流与合作。三是稳步启动国内太阳能发电市场。在太阳能资源丰富、具有荒漠和荒芜土地资源的地区，建设一批大型并网光伏示范电站。在城镇推广与建筑结合的分布式并网光伏发电系统。在偏远、无电地区推广户用光伏发电系统或建设小型光伏电站。在内蒙古、甘肃、青海、新疆、西藏的适宜地区，开展太阳能热发电试点。四是引导我国光伏发电产业健康发展。加强行业规划和准入管理，建立产品能耗标准和污染物排放标准，控制能耗高、污染重的光伏发电产品生产。加快光伏发电产业科技创新和进步，把它培养成为我国先进的装备制造产业和新兴能源支柱产业。
开发利用生物质能和地热能。按照“不与民争粮、不与粮争地、不破坏环境”的原则，开发利用生物质能。依据资源条件，科学布局生物质发电项目。继续推进生物柴油产业化。加快生物质成型燃料试验示范工程建设。因地制宜建设地热发电站。推广地源热泵高效利用技术。
保障能源供应，合理控制能源消费总量，都是“十二五”能源工作的重要任务。完成后者，难度更大，更具挑战性。合理控制能源消费总量，归根到底要靠转变经济发展方式，提高经济增长的科技含量，降低单位国内生产总值能源消耗强度和二氧化碳排放强度，多在节能增效上下功夫。中央已经把合理控制能源消费总量写入“十二五”规划建议，把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标。因此，在“十二五”时期，要把能源领域的节能工作放在更加重要的位置，抓紧抓好。要健全机构，明确目标，落实责任，量化考核，强化管理和监督。
(三)优化能源发展区域布局
我国能源资源主要分布在西部，能源消费主要集中在东部，长距离、大规模的北煤南运、西电东送、北油南运、西气东输是我国能源运输的基本格局。
统筹东中西部能源开发。综合考虑能源资源赋存、水资源分布、生态环境承载能力和区域经济发展水平等因素，按照“加快西部、稳定中部、优化东部”的原则，构筑区域能源优势互补、资源高效配置、能源开发与环境相和谐的能源发展布局。具体措施一是加快西部地区能源资源开发利用。建设大型煤炭基地和现代化矿井。发展大型煤电基地和坑口电站群。加强油气资源勘探开发。加快西南地区和黄河上游水电开发。大力发展风能和太阳能。二是稳定中部地区能源开发。稳定山西煤炭资源开发。而河南、安徽煤炭资源在逐步减少，为延长开采年限，要调整两省开发强度，不宜以增加产能为目标，要在提高回采率上多下功夫。合理布局燃煤电站建设。适时推进内陆核电建设。因地制宜发展可再生能源。三是优化东部地区能源资源开发。加快海上油气带建设，稳定陆上油气生产。控制东部煤炭资源开采。大力发展核电、风电等新能源和可再生能源。因地制宜发展燃气调峰电站和热电联产。严格控制东部地区新增火电项目，在大中城市及其附近地区不再布局建设新的燃煤电站，所需电力通过西部输电解决，也可改善日益恶化的空气质量。四是加强国家能源战略基地建设。山西、鄂尔多斯盆地、蒙东、西南、新疆五个区域煤炭、油气、水力资源蕴藏量占全国的70%以上，要统筹做好开发规划，把握开发强度、节奏和时序，把这五个能源资源集聚区域打造成为支撑我国经济长期发展的国家能源战略基地。
建设现代能源储运体系。一是推进煤炭运输通道建设。加强“三西”地区以及蒙东、新疆东部外运通道建设，提高北煤南运、西煤东运能力。加强沿海主要煤炭装卸港泊位和长江中部下水港能力建设。二是加强电网建设。完善区域500千伏和750千伏主干网架，实施“全国联网”工程，促进各级电网协调发展。继续推进“西电东送”、“北电南送”，建设超高压和特高压输电线路。改造城乡配电网，积极推进智能电网建设，提升电网的信息化、自动化、互动化水平。三是加快油气管网建设。根据国内新建整装油气田上产，以及老油气田增产需要，加强兰州-成都、长庆-华北等原油输送管道，以及西气东输三线、东北管网等天然气骨干管道建设。继续完善华北、长三角、东南沿海，以及沿江地区的成品油管网。建设与海洋油气生产配套的集输管线。到2015年，国内油气管道总长度达到14万公里左右。四是加强能源战略储备。全面推进国家石油储备二期项目建设，做好三期工程前期工作。加紧建设一批天然气储备库，重点做好大中城市调峰储气设施建设。
加强农村和民族地区能源建设。一要大力推进农村电网建设与改造。加大中央财政性资金投入，实施新一轮农村电网改造升级工程，使农村居民生活用电得到较好保障，农业生产设施用电得到基本解决，城乡各类用电同网同价。二要加强无电地区电力建设。重点解决西藏、新疆、青海、云南、四川、内蒙古等省区无电地区用电问题。三要继续支持农村户用沼气和集中沼气建设。到2015年，农村沼气用户达到6000万户，建成3000个规模化养殖场沼气集中供气工程。四要在农村推广应用太阳能热利用技术。实施村镇阳光浴室工程，推广应用太阳能热水器、太阳灶和节能炉等高效清洁能源技术和产品。五要加强民族地区能源建设。加强西藏、新疆电网建设，扩大电网覆盖面。建设西藏、新疆与西北网联网工程。建设格尔木-拉萨天然气管线，让藏区人民用上天然气。在偏远农牧区，建设一批小型太阳能发电、风光互补电站和太阳能热利用设施。
(四)加快实施“走出去”战略
“十二五”期间，一要建设好现有陆上东北、西北和西南三大通道。保障中俄原油管道、中亚天然气管道、中哈原油管道的运输安全。加快中缅油气管道建设。
二要鼓励企业利用自身优势，加大同有关国家的能源资源合作，积极参与境外油气、煤炭、电力等领域的投资与开发。
三要通过境外能源工程承包、技术服务、劳务合作等方式，带动油气、火电、水电、电网、核电和风电设备出口。
四要利用已有的多双边机制，积极开展与能源资源生产国、消费国的对话与交流，宣传我国能源政策、增信释疑，促进友好，务实合作。
五要建立健全能源“走出去”跨部门协调机制，强化政府在其中的统筹、协调、指导和服务职能。积极推动能源大型企业国际化经营，开展有利于改善当地民生的项目合作。
(五)加强创新能力建设
推动我国能源发展方式转变，必须更多依靠科技创新。在“十二五”能源发展，乃至维护国家更长时期的能源安全，科技创新都具有十分重要的战略地位。
依托国家科技重大专项，带动能源科技创新取得重大突破。在“十二五”继续组织开展“大型油气田及煤层气开发”和“大型先进压水堆和高温气冷堆”两个国家科技重大专项。以国家科技重大专项实施为载体，增强能源领域原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，抢占未来能源科技竞争制高点。
依托国家能源研发实验中心，组织重大能源科技攻关。充分发挥好、利用好国家能源研发实验中心的作用，根据国家经济发展和市场需要，加强自主研发，开展核心技术攻关和成果转化研究。重点在核电、新能源和大型油气田、页岩气等领域，发展一批对产业发展整体带动性强、对资源开发和可持续发展具有战略意义的关键技术。
依托国家重大工程，推进能源重大装备自主化。将能源工程建设和重大能源装备自主化相结合，加强技术攻关和综合配套。建立健全能源装备标准、监测和认证体系，进一步完善政策支持体系，落实首台(套)能源重大技术装备国产化政策，加大对能源装备自主化的资金支持力度。加强对能源装备产业的规划引导，推动结构调整，防止低水平重复建设。重点推进核电、洁净煤发电、新能源、燃气轮机、油气勘探开发及管道、海洋油气钻探、天然气液化等关键设备的自主化制造工作，努力将能源装备制造业培育成我国重要的战略性新兴产业。
改革是加快能源发展方式转变的强大动力。“十二五”期间，要继续推动能源领域的各项改革。深化能源价格改革，理顺煤、电、油、气等资源类产品价格关系。研究制定促进能源结构调整、能源节约、清洁能源技术研发和推广的财税金融政策。推进电力体制改革，完善农电管理体制，研究出台煤、电行业协调发展的政策措施。培育石油、煤炭现货和期货交易市场体系。加强能源法制建设，尽快出台《能源法》，完善配套的法律、法规和规章。为此，今年主要将贯彻落实《国务院关于加强法制政府建设的意见》，积极推进能源法、煤炭法(修订)和海洋石油天然气管道保护条例的审查修改。同时抓紧核电、国家石油储备和天然气基础设施管理立法。研究修改电力法。抓紧石油天然气立法前期工作。贯彻实施可再生能源法，制定实施可再生能源配额管理办法。认真履行石油天然气管道保护法赋予的职责，加强各自行政区域内管道保护工作。
国家能源局将认真履行行业管理职责，转变职能，加强统筹协调和部门配合，用改革的办法解决前进中的问题，为地方和企业发展创造良好的环境，促进“十二五”能源发展的各项重大任务顺利实现。
