能源是国民经济和社会稳定健康发展的重要物质基础。上海是一个经济发达、人口众多的国际大都市，同时又是一个能源供应依赖外部调入的消费型城市，为确保上海经济社会全面协调可持续发展和人民生活水平稳步提高，能源安全保障和能源结构优化的基础性作用尤为重要。
“十一五”夯实发展基础
上海能源消费总量已经达到较高水平，人均能耗基本接近欧洲、日本等发达国家和地区水平，未来上海能源发展面临的供应保障和资源环境压力等问题将长期存在。
“十一五”期间，以举办世博会为契机，上海加大能源基础设施的建设力度，超前规划和建设了一批重点能源工程，能源供应保障能力显著提升，一次能源结构优化成效明显；与此同时，全市节能减排工作稳步推进，高能耗行业的能耗增长得到一定控制，国家下达的单位生产总值综合能耗累计下降20%的目标也已如期完成；另外，上海在新能源和可再生能源利用方面实现了历史性的突破，应用示范项目陆续建成，能源装备制造产业发展也同样取得了显著成效，为“十二五”上海能源发展奠定了坚实基础。
虽然“十一五”上海的能源发展取得了可喜的佳绩，但同时也必须清醒地看到，在发展过程中仍然存在不少瓶颈和问题。一方面，上海能源消费总量已经达到较高水平，人均能耗基本接近欧洲、日本等发达国家和地区水平，未来上海能源发展面临的供应保障和资源环境压力等问题将长期存在。另一方面，在能源项目建设、能源产业发展过程中又出现了许多新问题，给“十二五”上海能源发展提出了新的要求。
“十二五”机遇挑战并存
与国内外的一些发达城市相比，上海一次能源结构中，煤炭占比较高，与国际化大都市的形象极不相称。
《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，“十二五”是上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期。在这重要的战略机遇期，上海能源发展将面对国际国内环境的深刻变化，将面临重大机遇和严峻挑战。
从国际形势看
在后金融危机时代，全球经济步入缓慢的复苏型调整阶段。在自然灾害频发、气候变化加剧、环境资源瓶颈凸显的多重压力下，以能源技术革命为核心的低碳经济已迅速成为世界经济发展的主流趋势。
低碳发展已经成为世界未来发展的必然选择。全球性气候变化加剧，国际社会已对“共同承担有区别的国际减碳义务，积极开展促进减排的国际合作”达成广泛共识。在2009年哥本哈根会议后，世界各国陆续承诺量化的减碳目标，倒逼发展方式加快向低碳化转型。
低碳能源已经成为世界能源发展的主流趋势。为实现低碳发展，世界各国在大力促进节能改造、提高能效的同时，致力于提高非化石能源占一次能源消费比重，促进化石能源的低碳化利用；主要发达国家和地区还试图以发展智能电网为突破口，促使能源系统的整体优化。据IEA（国际能源署）预测，在控制升温幅度不超过2摄氏度情景下，非化石能源占一次能源需求的比重将从2007年的18.5%大幅提升到2030年的31.9%。2010-2030年，全球能源投资总额（7.9万亿美元）的约60%将用于可再生能源。
低碳化已成为全球电力行业转型的突出特点。电力行业作为主要的高排放能源行业之一，将顺应低碳发展的要求，加快转型升级。电力企业在探索节能改造和煤炭洁净利用技术的同时，积极开拓低碳业务领域。据IEA预测，在控制升温幅度不超过2摄氏度情景下，全球电力装机将提速向“低碳化”、“零碳化”转型，气电、核电及可再生能源装机比重将大幅增长，非化石能源发电量增速将远高于化石能源发电量的增速。预计到2030年，新能源机组发电量在发电结构中的比重将达到17%。
从国内形势看
由于中国的资源特点是“多煤、少油、贫气”，在一次能源消费中，以高碳能源煤炭为主。“十二五”期间，国家将坚持以“调结构、促转型”为主线，突出“节能减排、优化结构、改善民生、保障安全”的发展重点，积极调整能源结构，把大幅降低能源强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标，大力促进绿色发展。
由于中国仍处于工业化、城市化加速发展阶段，能源消费总量将持续高位攀升，能源结构调整与节能减排的任务非常艰巨。“十二五”期间，中国将坚持节能优先战略，实施能源消费总量控制，特别是对煤炭消费总量严格控制，抑制高耗能产业过快增长，突出能源供应侧管理和需求侧管理并重。
中国还将加快开发风电、太阳能等新能源，在保护生态的前提下积极发展水电，在确保安全的基础上高效发展核电，加强电网建设，发展智能电网。通过优化利用国内国外两个资源，使新增能源消费中非化石能源比例逐步提高。预计2011-2020年间，中国在新兴能源领域，累计增加直接投资5万亿元；到2020年，中国非化石能源占一次能源消费总量比重达到15%左右。
“十二五”期间，中国将进一步优化电源结构，持续推进上大压小，合理安排火电核准规模和建设节奏，为可再生能源电力与核电发展预留足够空间，在特大城市和大城市等负荷中心有序建设一批燃气调峰机组。预计到2020年，非化石能源机组的比重将达到35%。
从上海形势看
上海是典型的能源消费型城市，正处于转型发展的关键时期，加快推进上海能源发展既是适应国内外能源发展新形势、新要求的积极举措，也是促进上海绿色发展、提升城市形象的必然选择。
与国内外的一些发达城市相比，上海一次能源结构中，煤炭占比较高，与国际化大都市的形象极不相称。降低煤炭比重，大力增加清洁能源供应，将大幅缓解上海的环境治理压力，提高上海的绿色发展水平。
从“十二五”开始，万元GDP二氧化碳排放的下降率也将作为约束性指标纳入考核体系，作为沿海发达城市，上海将承担高于国家平均水平的减碳指标，因此，必须在保障能源供应的前提下，推进节能减排，加快优化能源结构，力争大幅提高天然气、外来电、可再生能源的比重，从能源供应的源头抓起，降低上海城市发展的碳依赖度。
由于能源资源禀赋相当匮乏，上海的能源对外依存度较高。因此，能源转型发展要从能源调入环节进行把关，跨越式提升调入能源中的清洁能源比重，从而大幅提升清洁能源在本市能源结构中的比重。
“十二五”能源发展重点
上海能源发展将坚持保障能源供应安全，推进能源结构优化，推动节能减排工作，加快能源产业发展的道路。
面对复杂多变的国内外形势和全球能源发展环境，结合上海自身的能源基础和存在的问题，可以判断“十二五”时期将是上海能源发展的关键时期，主要表现为：一是能源需求增速将有所放缓；二是能源结构调整将进一步加大；三是能源产业发展将进一步突破。因此，“十二五”时期是上海能源发展关键时期，是决定能源保障能力是否适应未来上海经济社会发展的关键时期，是将上海能源产业提升到崭新高度的关键时期，是实现上海能源低碳化和清洁化的关键时期。
“十二五”期间，上海市国民经济和社会发展的必由之路是创新驱动、转型发展。作为国民经济和社会发展的基础性工作，上海能源发展将坚持保障能源供应安全，推进能源结构优化，推动节能减排工作，加快能源产业发展的道路。
能源安全保障是首要任务
2011年3月11日发生的里氏9.0级日本大地震，以及所导致的海啸和核危机，引发了全世界对能源发展和能源安全的新一轮思考，真实地体现了能源消费型城市完善能源保障体系和安全应急机制的重要意义。
能源是城市经济社会发展的重要物质基础和战略资源，会影响城市的发展模式与居民的生活质量。能源安全直接关系到城市的经济安全、环境安全和社会的安全与稳定。上海是一个经济发达、人口众多的超大型国际都市，同时又是一个能源供应主要依赖外部调入的能源消费型城市，提高上海能源系统的安全可靠性一直是上海能源工作的重中之重。
近年来，尤其是2008年后半年以来，全球金融危机突现，经济衰退复合扩散，对能源等实体经济构成较大的冲击；在国内，自然灾害频发，突发事故频现，特别是煤炭价格的震荡，对电力安全运行构成直接的威胁，加大了城市能源日常运行和应急响应的难度。2011年3月11日发生的里氏9.0级日本大地震，以及所导致的海啸和核危机，引发了全世界对能源发展和能源安全的新一轮思考，真实地体现了能源消费型城市完善能源保障体系和安全应急机制的重要意义，给“十二五”期间上海能源安全应急保障体系的建设提出了更高要求。
因此，在“十二五”规划纲要中，“保障生产生活用电用气”依然是“十二五”时期上海最重要的能源工作。规划纲要将能源安全保障细分为六项具体工作：“一是坚持厂网并举、重在电网，加快市外电力通道、城市电网、农村电网的建设和改造，重点解决杨行、泗泾、南桥等地区的供电矛盾。二是优化调整电源结构，加快建设临港、崇明、闵行、青浦、吴泾等电厂，提高电力调峰、调频能力。三是推进煤炭清洁高效利用，建设先进煤电示范工程。四是建设进口液化天然气（LNG）二期工程，扩建五号沟气源备用站，形成西气、川气、LNG和东海气等多气源供应格局。五是大力推广使用天然气，完成煤气替代。六是加强与长三角地区管网的互联互通，加快完善郊区天然气输配管网系统。”
能源结构调整势在必行
从上海自身发展看，一次能源匮乏、环境容量有限，有必要率先实现能源的清洁低碳。
“十一五”期间，上海一次能源结构不断优化，煤炭消费量增长缓慢，比重逐步回落；原油消费量基本保持平稳，占一次能源比重下降了6个百分点；外来电保持较快增长，占比提高了5个百分点；天然气消费增长迅速，全市能源消费总体向清洁化方向发展。同时，全市新能源利用实现了重大突破，东海大桥海上风电场投产，崇明前卫村光伏发电工程顺利建成，京沪高铁上海站光伏发电项目并网发电，老港垃圾填埋气一期发电项目顺利建成。
尽管加大清洁能源和新能源项目建设力度，在能源结构调整方面取得了较大进展，但是上海一次能源结构依然以煤炭和石油等高碳能源为主，与伦敦、东京等国际大都市存在着较大差距，这些城市的煤炭消费占比不足10%，天然气等清洁能源占了很大比重。从上海自身发展看，一次能源匮乏、环境容量有限，有必要率先实现能源的清洁低碳。
因此，“十二五”规划纲要将“积极发展高效清洁能源”作为能源结构调整的重要抓手，并提出了五项重点推进措施：“一是加快调整能源消费结构，提高天然气、可再生能源等清洁能源比重。二是加快发展新能源和可再生能源，打造崇明国家级绿色能源示范县，建设张江国家光伏发电集中应用示范区等太阳能利用工程，建设东海大桥二期、杭州湾等大型海上风电场。三是积极发展热电联产、分布式供能系统。四是基本实现煤炭消费零增长，煤炭占一次能源比重下降到40％左右，力争非化石能源比重达到12％左右。五是健全能源储备体系，天然气、成品油、煤炭等主要能源品种的储备能力达到15天左右。”
节能减排工作任重道远
作为一个具有国际影响力的城市，上海面临着国际舆论的压力、面对着国家控制能耗总量的要求，以及上海自身转型发展的诉求，因此节能减排和低碳发展势在必行。
“十一五”期间，上海节能减排工作取得了明显成效，圆满完成了国家下达的单位生产总值综合能耗累计下降20%的指标任务，逐步推进电力工业上大压小工作，在全国率先完成了燃煤电厂的脱硫改造。石洞口电厂建成了世界上规模最大、拥有自主知识产权的燃煤电厂烟气二氧化碳捕集示范项目。
虽然“十一五”上海节能减排工作硕果累累，但“十二五”的节能减排依然面临着更加严峻的形势和许多困难。首先，上海的能源消费总量已经达到较高水平，作为一个具有国际影响力的城市，上海面临着国际舆论的压力、面对着国家控制能耗总量的要求，以及上海自身转型发展的诉求，因此节能减排和低碳发展势在必行。其次，上海的企业在自己所在行业内基本属于能源利用效率领先水平，“十一五”期间节能工作的力度较大，使得“十二五”节能减排的难度加大，单位节能量所付出的投入大幅增加。因此，鉴于节能减排的重要性和难度，“十二五”规划将“必须加快推进资源节约和环境保护”提升到指导思想的高度，并用了一个章节的篇幅来阐述了“十二五”节能减排的举措。
“十二五”时期，上海市节能减排工作将继续立足淘汰落后产能、推进重点用能领域节能和推广节能低碳产品三个方面的工作。在调整淘汰落后产能方面，将综合运用法律、经济等手段，加快调整淘汰高能耗、高污染、高危险和低效益的劣势企业、劣势产品和落后工艺；同时，确保完成国家下达的电力“上大压小”任务。在推进重点领域节能方面，将建立全市重点用能单位节能监控平台，深入推进工业节能，强化建筑节能，加强交通节能，完善机关、学校、医院、商场、旅游宾馆等公共机构和大型公共建筑能耗定额管理制度。在推广节能低碳技术和产品方面，将探索推进碳捕获与封存技术的研发和试点；同时，继续实施节能环保产品惠民工程，全面推广节能汽车、节能空调、高效照明、节能燃气灶等节能环保器具。
在节能减排体制机制建设方面，“十二五”时期，上海将针对“十一五”节能工作的薄弱环节，健全节能降耗长效机制：一是合理控制能源消费总量，提高能源利用效率，坚持节能措施与项目建设同时审批、同时施工、同时验收制度，实施固定资产投资项目能评制度，严格实施强制性能耗标准和能效标识制度；二是强化节能目标责任考核，完善节能法规和标准；三是健全节能市场化机制，推广合同能源管理，培育一批大型专业化节能服务公司；四是运用价格、财税等手段推进节能降耗，完善重要能源价格形成机制，进一步健全体现差别化、限制性、惩罚性的价格政策；五是开展节能减排全民行动，倡导绿色低碳的生产生活方式和消费模式。
能源产业面临重大契机
2009年11月，中国政府承诺：到2020年中国单位生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。并且国家陆续出台的《战略性新兴产业发展规划》将新能源、能源环保和装备制造纳入七大产业。
“十一五”期间，上海的能源产业取得较快发展，能源装备的自主研发能力获得了较大提升，已形成了工程设计和设备制造一体化的核电系统综合能力，集聚了一批风电制造龙头企业，已具备了大型海上风电自主开发能力，建成了50兆瓦硅基薄膜太阳能电池生产线，制造了国内首个IGCC（整体煤气化联合循环发电系统）示范项目的关键主设备，并相继落户了一批国家级的新能源和能源装备制造研发中心。
中国把发展新能源产业作为调整经济结构、转变发展方式、提高中国经济国际竞争力的重要举措。2009年11月，中国政府承诺：到2020年中国单位生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，并且国家陆续出台的《战略性新兴产业发展规划》将新能源、能源环保和装备制造纳入七大产业，这无疑给能源产业开辟了更加广阔的市场，为能源产业营造了良好的政策环境。
因此，“十二五”规划纲要将“培育发展战略性新兴产业”作为“构建服务经济时代的产业体系”的重要工作，并在能源产业方面指明了发展方向：“一是加快发展高效清洁煤发电、先进燃机、特高压等智能制造设备，积极发展海洋油气开采、特种工程船等海洋工程装备及关键配套系统。二是落实国家能源战略，聚焦核电、风电、太阳能、智能电网，推进新一代核能技术和先进反应堆、大功率海上风电机组、太阳能核心设备、电力储能设备等新能源高端装备的研制和产业化。三是积极培育节能环保先导产业，开发推广高效节能、先进环保技术装备及产品，积极推进煤炭清洁利用、海水综合利用和污水处理、固废处理、大气环境治理等技术应用，大力发展节能服务业。四是积极培育新能源汽车等先导产业，重点发展纯电动和混合动力等新能源汽车，着力突破电池、电机、电控等关键核心技术，继续开展燃料电池汽车技术研发和标准制定。”
（作者唐忆文为上海市发展改革研究院总经济师、能源交通研究所所长、研究员；黄玥为上海市发展改革研究院能源交通研究所经济分析师）
