深入推进环保体制改革创新 积极探索中国环保新道路
环境保护部部长 周生贤
“十一五”时期，党中央、国务院把环境保护摆上更加重要的战略位置，提出建设生态文明、推进环境保护历史性转变、让江河湖泊休养生息、环境保护是重大民生问题、探索中国环保新道路等一系列新理念，把主要污染物减排作为经济社会发展规划的约束性指标，有力推动我国环境保护工作取得突破性进展。面向未来，环境保护的一项紧迫任务，就是要着力突破制约我国环境保护进一步发展的体制机制障碍，为探索走出一条代价小、效益好、排放低、可持续的中国环保新道路提供体制保障。
一、我国环保体制改革创新取得重要进展
过去五年，我国环境保护之所以力度最大、发展最快、成效最好，与积极探索中国环保新道路的引领作用是分不开的。伴随着探索中国环保新道路进程，环保体制改革创新不断推进。
一是管理体制进一步理顺。2008年国家组建环境保护部，成为国务院组成部门，环境保护参与宏观决策的能力不断增强，真正进入国家经济社会生活的主干线、主战场和大舞台。“十一五”时期，我国主要污染物减排超额完成任务，最重要的管理机制创新，就是将减排任务完成情况纳入地方各级干部考核指标。环境应急处置体制日益完善，环境保护部组建应急中心，建立环境应急专家库。全国约有1/3以上的省级环保部门成立了专门环境应急管理机构。初步形成“党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合”的环境保护管理体制。
二是机构编制能力进一步加强。在组建环境保护部基础上，我部增加了内设机构，增设了事业单位，人员力量得到较大加强。特别是核与辐射安全监督和技术支持能力大幅度提高。地方环保部门的地位不断得到提升，陆续成为所在地区政府的组成部门，机构和人员力量不断得到加强。与2005年相比，地方环保机构增加了10％，人员增加了14％。
三是监管体制进一步完善。按照胡锦涛总书记提出的“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”要求，在中央编办的大力支持下，环境保护部建立华东、华南、西北、西南、东北、华北等6个区域环境督查派出机构和6个核与辐射安全监督派出机构。部分省(区)积极探索环境监管体制改革，江苏省、河北省、内蒙古自治区等环保厅分别建立了省(区)内派出机构；陕西省在全省范围实行市以下环保部门垂直管理体制，2009年成立陕北环境保护督查中心，在解决省(区)内跨区域环境纠纷和突发环境事件中发挥了重要作用。
四是协作机制进一步健全。环境保护部与国家发展和改革委员会等八部委联合探索建立区域大气污染联防联控机制，与国家海洋局以及多个省(区、市)签署合作协议，与中央统战部合作建立国家环境特约监察员制度，并聘任10位民主党派、全国工商联和无党派人士为第一届国家环境特约监察员。先后建立由环境保护部牵头的松花江、淮河、三峡库区及其上游、海河等水污染防治部际联席会议，国务院九部委联合开展环保专项行动，进一步丰富了部际协作机制。
二、环保体制改革创新面临的新形势新挑战
2011年3月，十一届全国人大第四次会议审议通过《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，为我国经济社会环境协调发展描绘出一幅美好蓝图。落实规划纲要要求，“十二五”时期我国环境保护工作的总体考虑是：紧紧围绕科学发展的主题、转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的新要求，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，以解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题为重点，全面统筹排污总量削减、环境质量改善、环境风险防范和城乡均衡发展关系，进一步优化经济发展和保障改善民生。到2015年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低16％、17％，化学需氧量和二氧化硫分别减少8％，氨氮和氮氧化物分别减少10％。
实现“十二五”时期环境保护主要目标，破解我国日益强化的资源环境约束难题，根本要求和主要途径，是推进生态文明建设，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的中国环境保护新道路。所谓“代价小”，就是坚持环境保护与经济发展相协调，以尽可能小的环境代价支撑更大规模的经济活动。所谓“效益好”，就是坚持环境保护与经济社会建设相统筹，寻求最佳的环境效益、经济效益和社会效益。所谓“排放低”，就是坚持污染预防与环境治理相结合，用适当的环境治理成本，把经济社会活动对环境损害降低到最小程度。所谓“可持续”，就是坚持环境保护与长远发展相融合，通过建设资源节约型、环境友好型社会，不断推动经济社会可持续发展。要将代价小、效益好、排放低、可持续的要求全面体现到国民经济体系的各个领域和社会组织体系的各个方面，抓紧建立与我国基本国情相适应的环境保护宏观战略体系、全防全控的防治体系、健全的环境质量评价体系、完善的环境法规政策科技标准体系、完备的环境管理体系、全民参与的社会行动体系。
改革创新环保体制是继续探索中国环保新道路的迫切需要。体制机制更带有根本性、全局性、稳定性、长期性和有效性。探索中国环保新道路，既要抓紧解决影响环保事业发展的突出现实问题，又要锲而不舍地解决深层次矛盾，创新体制、机制和制度，充分发挥地区、部门、单位、企业、家庭和个人的积极性主动性创造性，汇聚成全社会保护环境的强大合力。构建科学完善的体制机制，探索中国环保新道路必将充满无限生机和不竭动力。
当前，“党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合”的环境保护管理体制尚不完善，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成，仍存在一些制约环保事业发展的体制问题，环保监管力量薄弱的状况尚未扭转，基层环保部门普遍存在“小马拉大车”的现象。主要体现为：一是职能分散交叉现象依然存在，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强；二是缺乏有效的监督制约机制，国家环境保护的政策法规在少数地方得不到坚决有效执行，一些地方保护主义尚未得到有效根治；三是环保监管力量与日益繁重的环保任务不适应；四是农村基层环保监管力量薄弱。
三、进一步推进环保体制改革创新
“十二五”是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是我国环境保护事业发展充满希望的五年。环保行政体制改革作为国家行政管理体制改革的重要组成部分，必须始终把握深化行政管理体制改革的原则和总体目标，紧紧围绕服务探索中国环保新道路这个工作大局，进一步加快改革创新步伐。
第一，完善环境保护管理体制。在国家层面，建立健全环境保护综合决策和议事协调机制，进一步加大环境保护统筹协调力度，解决环境与发展的重大问题。在地方层面，地方各级政府应对本辖区环境质量负总责，切实把环境保护放在突出位置，加大对环境保护的统筹协调力度。环境保护部门应发挥统一监管作用，做好重大环境问题的统筹协调和监督管理，强化环境执法监督，统一发布环境信息。各有关部门按照国家统一的环境政策、规划和标准要求，进一步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性，做好职责范围内的环保工作。建立健全上级对下级环保监督制约机制，强化和完善干部双重管理体制。
第二，推进环保行政体制改革。进一步理顺职能，探索实行职能有机统一的大部门体制。借鉴国外经验，健全核安全监管体系，建立和强化与我国核电发展形势相适应的核安全监管能力。加强农村环保监管力量，推动环境监管体制向乡镇延伸。
第三，创新区域环境监管体制。继续加强“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制建设，加强环保区域派出机构能力建设。探索区域流域环境综合管理模式，增强区域流域环境统筹协调和监督管理能力。建立健全监督地方政府履行环保责任的机制，实行环境保护目标责任制和考核评价、责任追究制度。
第四，建立健全全方位多层次环保协作机制。加强与水利、国土、农业、林业、海洋等部门沟通协商，不断深化部门协作，进一步发挥环境保护部际联席会议制度的统筹协调作用。持续推进区域联防联控联治机制，加大省部合作力度，通过环境保护合作协议等多种形式，强化跨部门跨区域合作。建立环境科技创新体系，加强环保科研院所与高校及其他科研院所的紧密协作，加强针对区域性、流域性重大环境问题的国家级科研工作。完善社会监督机制，建立有效的环境信息公开制度，为公众参与和监督提供条件，促进环境保护领域社会组织的培育、发展和壮大，构建全民参与的社会行动体系。
第五，加强环境管理技术支撑体系与人才队伍建设。推进机构编制管理和事业单位改革，建立与环境保护事业发展相适应相协调的支撑体系。加大竞争性选拔力度，加快培养选拔优秀干部，推动干部交流轮岗。加强干部培训轮训，提高干部队伍综合素质。全面落实国家人才发展中长期规划和生态环保人才发展中长期规划，建设一支规模相当、素质优良、结构合理的环保人才队伍。
