实施退牧还草是党中央、国务院为保护草原生态环境、改善民生作出的重大决策，是西部大开发的标志性工程之一。工程自2003年实施以来，取得了显著成效，但也出现了一些新情况、新问题。近日，经国务院同意，国家发展改革委会同农业部、财政部印发了《关于完善退牧还草政策的意见》。这是继国家实施草原生态保护补助奖励机制后，进一步完善退牧还草政策的重要举措。
据国家发展改革委有关方面负责人介绍，退牧还草工程在内蒙古、四川、青海等8省区和新疆生产建设兵团实施。各级党委政府高度重视，有关部门精心组织，广大农牧民积极参与，工程进展总体顺利，取得阶段性成效。8年来累计安排草原围栏建设任务7.78亿亩，配套实施重度退化草原补播1.86亿亩，中央投入资金209亿元，惠及181个县（团场）、90多万农牧户。工程实施后，工程区生态环境明显改善。根据2010年农业部监测结果，工程区平均植被盖度为71%，比非工程区高出12个百分点，草群高度、鲜草产量和可食性鲜草产量分别比非工程区高出37.9%、43.9%和49.1%。生物多样性、群落均匀性、饱和持水量、土壤有机质含量均有提高，草原涵养水源、防止水土流失、防风固沙等生态功能增强。工程推行禁牧与休牧相结合、舍饲与半舍饲相结合的生产方式，促进了传统草原畜牧业生产方式的转变。广大农牧民草原保护意识明显增强，草原承包经营制度不断落实，特色农牧产业及其他优势产业快速发展，农牧民收入稳步增加。
这位负责人说，尽管退牧还草工程取得了明显成效，但我国草原生态总体恶化趋势仍未根本改变，草原生态保护与建设任务十分艰巨。随着退牧还草工程的深入实施，一些矛盾和问题日益凸显出来，突出表现在三个方面：一是工程建设内容单一。退牧还草工程启动之初，国家明确了配套建设人工草地和舍饲棚圈的要求，但现有退牧还草工程建设主要是恢复生态的措施，人工饲草地、舍饲棚圈等关系农牧民生产生活的措施未纳入补助范围，禁牧休牧后缺乏饲料来源和舍饲圈养条件，退牧户长远生计面临困难。二是配套资金难以落实。由于工程区大多分布在少数民族地区和边远贫困地区，地方财政基本是“吃饭财政”，难以安排相应的配套资金。一些地方不得不以群众自筹和投工投劳折资抵顶地方配套资金。三是现行退牧还草工程措施与草原生态保护补助奖励政策需要有效衔接。国家草原生态保护补助奖励政策出台后，从2011年起，退牧还草饲料粮补助转为禁牧补助和草畜平衡奖励，中央财政按照一定标准对牧民给予禁牧补助，地方政府安排专职禁牧管护人员进行管护。在这种情况下，对禁牧区域全部进行围栏建设的必要性不大，必须合理布局草原围栏。
针对这些实际困难和问题，《意见》提出了以下几个方面新的政策措施。一是合理布局草原围栏。实行禁牧封育的草原，原则上不再实施围栏建设，可根据实际情况酌情安排。今后重点安排划区轮牧和季节性休牧围栏建设，并与推行草畜平衡挂钩。按照围栏建设任务的30%安排重度退化草原补播改良任务。逐步扩大岩溶地区草地治理试点范围。“十二五”时期，安排退牧还草围栏建设任务5亿亩，配套实施退化草原补播改良任务1.5亿亩。二是配套建设舍饲棚圈和人工饲草地。在具有发展舍饲圈养潜力的工程区，对缺乏棚圈的退牧户，按照每户80平米的标准，配套实施舍饲棚圈建设，推动传统畜牧业向现代牧业转变。在具备稳定地表水水源的工程区，配套实施人工饲草地建设，解决退牧后农牧户饲养牲畜的饲料短缺问题。三是提高中央投资补助比例和标准。围栏建设中央投资补助比例由现行的70%提高到80%，地方配套由30%调整为20%，取消县及县以下资金配套。青藏高原地区围栏建设每亩中央投资补助由17.5元提高到20元，其它地区由14元提高到16元。补播草种费每亩中央投资补助由10元提高到20元。人工饲草地建设每亩中央投资补助160元，舍饲棚圈建设每户中央投资补助3000元。按照中央投资总额的2%安排退牧还草工程前期工作费。四是饲料粮补助改为草原生态保护补助奖励。从2011年起，不再安排饲料粮补助，在工程区内全面实施草原生态保护补助奖励机制。对实行禁牧封育的草原，中央财政按照每亩每年补助6元的测算标准对牧民给予禁牧补助，5年为一个补助周期；对禁牧区域以外实行休牧、轮牧的草原，中央财政对未超载的牧民，按照每亩每年1.5元的测算标准给予草畜平衡奖励。
这位负责人表示，下一步，国家发展改革委将会同有关部门和地方政府，认真贯彻落实《意见》，进一步加强草原生态建设，切实解决退牧户长远生计问题。要首先完善工作机制，研究建立国务院有关部门和有关省区人民政府和新疆生产建设兵团参加的退牧还草工程省部际联席会议制度，明确各部门和各地方工作职责，强化政策实施的监督检查，加强工作指导，及时研究解决工程实施中出现的新情况、新问题，妥善处理好草原生态保护与经济发展和社会稳定的关系。要科学调整工程建设内容。对不具备必要水源和土壤条件，生存环境恶劣、草原严重退化、不宜放牧的草原，原则上实行禁牧封育并给予禁牧补助，适当安排一定退化草原补播任务。今后围栏建设的重点是水源和土壤条件较好，具备一定畜牧业生产功能的草原，通过实施休牧、轮牧围栏并辅之以退化草原补播措施，促进草原生态恢复，逐步实现草畜平衡。同时，加强舍饲棚圈和人工饲草地配套建设。要强化工程监管。严格实行“目标、任务、资金、责任”四到省，省级人民政府对退牧还草工程负总责。加快编制退牧还草工程“十二五”规划，制定实施工程管理办法。建立工程监测评估体系，完善工程进度信息汇总报送制度。加强工程质量监督和后续管护，切实巩固和扩大退牧还草工程成果。
