实施主体功能区战略 科学开发我们的家园
马 凯
党的十七届五中全会将建设主体功能区提升到国家战略高度，与区域发展总体战略共同构成我国区域发展的完整战略。2010年底，国务院印发了《全国主体功能区规划》。十一届全国人大第四次会议通过的“十二五”规划《纲要》，对未来五年我国推进主体功能区建设的任务作了具体部署。这是使我国走上科学发展轨道的一项重要战略举措。
一、深刻认识实施主体功能区战略的重大意义
国土空间是人类赖以生存和发展的基础。一定尺度的国土空间都具有多种功能，但其中必有一种是主体功能。实施主体功能区战略，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，确定其主体功能，并据此明确开发方向，控制开发强度，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。
（一）实施主体功能区战略，是适应我国国土空间特点的必然要求。特定国土空间的资源禀赋和自然属性，既是经济社会发展的支撑条件，又是经济社会发展的限制因素。国土空间开发，必须与其自身属性和特点相适应。我国的国土空间具有多样性、非均衡性、脆弱性三个突出特点。这些特点表明：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化城市化开发，必须根据其自然属性，合理有序开发。第二，虽然我国国土辽阔，但人口众多，人均拥有适宜工业化城市化开发的国土空间并不多，必须节约集约开发。第三，不是所有国土空间都可以承担同样的功能，都要大规模集聚经济和人口，必须因地制宜，区分功能，分类开发。
改革开放以来，我们不断探索国土空间开发规律，成效显著。但由于多种因素的影响，国土空间开发利用中也存在一系列问题，突出表现在：空间结构不合理，经济分布与资源分布失衡，生产空间特别是工矿生产占用空间偏多，生态空间偏少；耕地面积减少过多过快，已逼近18亿亩的“红线”，保障农产品供给安全面临重大挑战；生态系统整体功能退化，一些地区不顾资源环境承载能力肆意开发，带来森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、沙漠化石漠化严重、地质灾害频发等问题，许多国土成了不适宜人居的空间；经济布局、人口布局与资源环境失衡，一些地区超出资源环境承载能力过度开发，带来水资源短缺、地面沉降、环境污染加剧等。显然，旧的开发理念不改变、开发模式不转换，资源承受不了，环境容纳不下，发展难以为继。
实施主体功能区战略，就是要将适宜大规模、高强度工业化城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，使之集聚全国主要的经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品生产腾出更多空间；将不适宜大规模、高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，使之成为保障全国生态安全的生态空间；为保障农产品供给安全，防止过度占用耕地，对农产品主产区也要限制大规模、高强度的工业化城市化开发，使之成为保障国家农产品安全的农业空间。说到底，就是要使经济社会发展遵循自然规律和人类社会发展规律，从而开辟一条科学开发利用国土空间的有效途径。
（二）实施主体功能区战略，是实现科学发展的重大举措。首先，有利于全面贯彻落实以人为本的发展理念。实施主体功能区战略，要求把促进人的全面发展放在第一位，摒弃“只见物、不见人”的发展理念和模式，实现人口、经济、资源环境的协调，在满足物质需要的同时满足人们对环境、生态、健康等多方面需要。其次，有利于促进城乡、区域的协调发展。长期以来，我们实行以行政区为单元推动经济发展的方式，这是造成经济增长与资源短缺和生态环境容量矛盾的重要原因，同时助长了地区间产业趋同和招商引资中的过度竞争，限制了区域分工的形成和发展，阻碍了城乡、区域经济的协调发展。实施主体功能区战略，就是要树立按区域谋划发展的理念，突破地区壁垒和行政分割，促进各种生产要素在全国范围内顺畅流动，推动各地区根据不同的资源禀赋和比较优势，发展各具特色的区域经济，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的区域经济新格局。第三，有利于推进经济发展方式转变、加快结构优化升级。我国经济发展方式和经济结构不合理的原因是多方面的，但国土空间开发模式不合理也是重要因素，且二者互为因果。例如，一些地区超强度开发，严重超过了当地资源环境的承载能力；一些地方乱设滥设开发区，城镇建设遍地开花，不仅侵占了大量良田，而且扭曲了城市结构和经济布局；一些地方无视自身国土空间条件，盲目攀比上工业项目，造成产业结构趋同和产能过剩。实施主体功能区战略，就是要通过明确不同区域的主体功能定位，使所有地区都根据功能定位因地制宜。这既有利于把转变发展方式的各项要求落到实处、解决过度开发隐患，也有利于提高资源空间配置效率，推动产业结构优化升级，实现集约发展、清洁发展和安全发展。第四，有利于提高经济社会永续发展的支撑能力。不顾资源环境条件的无序发展和杀鸡取卵、竭泽而渔的过度开发，已经造成一些地方严重的环境污染、生态破坏和资源枯竭。实施主体功能区战略，就是要前瞻性地谋划好我国未来十几亿人口、上百万亿元的经济总量在陆地国土空间和海洋国土空间的分布，并与2.8万亿立方米的水资源、18亿亩的耕地以及其他资源相协调，把该开发的区域高效集约地开发好，把该保护的区域切实有效地保护好，使有限的国土空间不仅成为当代人的发展基础，也成为后代人的发展基础。
（三）实施主体功能区战略，是进行科学调控的重要基础。实施主体功能区战略，有利于建立健全科学的调控体系，为实施差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精细及时的空间管理提供了一个可操作、可控制、可监管的基础平台。一是政策平台。在原有的区域政策基础上，明确不同区域的主体功能，可以为各项政策提供一个统一公平的适用平台，大大增强区域政策的针对性、有效性和公平性。二是规划平台。主体功能区规划作为战略性、基础性、约束性规划，可以为区域规划、城市规划等各类规划在国土空间开发方面提供重要基础和依据，有利于增强规划间的一致性、整体性以及规划实施的权威性、有效性。三是评价平台。不同地区国土空间的特点差异很大，对经济社会发展的制约程度也不同，难以按同一标准去评价。即使在同一个省区内，按照同一个评价体系来考核所辖市县的发展绩效，也难以保证公平。根据主体功能实行各有侧重的绩效评价，可以提高绩效评价的科学性和公正性，有利于形成科学有效的激励机制。四是管理平台。可以为建立一个覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间管理系统提供基础平台。如果每一平方公里国土空间的主体功能定位都十分清晰，编制一个电子化的空间规划图，就有可能做到对照规划图在计算机上进行远程管理，而且可以大大减少管理成本。
二、正确把握实施主体功能区战略的原则和总体布局
实施主体功能区战略，要深入贯彻落实科学发展观，树立新的开发理念，调整开发内容，创新开发方式，规范开发秩序，提高开发效率，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，促进城乡之间、区域之间、人与自然之间和谐发展。
（一）准确把握主体功能区的分类及其涵义。按开发方式的不同，我国国土空间可分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类；按开发内容的不同，上述四类主体功能区又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类；按层级划分可以分为国家和省级两个层面。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题突出，应该进行优化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，应该进行重点开发的城市化地区。限制开发区域包括农产品主产区和重点生态功能区两类，是应当限制大规模、高强度工业化城市化开发的地区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护、禁止进行工业化城市化开发的重点生态功能区。
正确理解以下几点特别重要：第一，开发与发展既有联系也有区别。科学合理的开发会促进发展，但过度、盲目、无序的开发不仅不会带来发展，反而会阻碍发展。第二，主体功能区中的限制开发有着特定的涵义。即特指限制大规模、高强度的工业化城市化开发，并不是限制所有的开发活动。将农产品主产区和重点生态功能区确定为限制开发区域，并不是限制发展，而是为了更好地保护农业生产力和生态产品生产力。第三，主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。城市化地区的主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、草原、水面、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，允许进行必要的城镇建设。
（二）牢固树立科学的开发原则。实施主体功能区战略，必须以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，以促进经济结构调整为战略任务，坚持以下原则：一是优化结构。空间结构是经济结构和社会结构的空间载体，在一定程度上也决定着发展方式及资源配置效率。当前空间结构不合理、空间效率不高已经成为影响科学发展的重大矛盾和问题，必须把国土空间开发的着力点放到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上，从占用土地的外延扩张为主转向调整优化空间结构为主，按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求，逐步扩大绿色生态空间、城市居住空间、公共设施空间，保持农业生产空间，合理压缩工矿建设空间和农村居住空间。二是保护自然。要根据国土空间的不同特点，以保护自然生态为前提、以资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发，走人与自然和谐发展道路。工业化和城市化要建立在对资源环境承载能力的综合评价基础上，矿产资源开发和交通等基础设施建设要避免对农业、生态环境带来不利影响。在水资源严重短缺、生态脆弱、生态系统重要、环境容量小、自然灾害危险性大的地区，要严格控制工业化城市化开发，适度控制其他开发活动，缓解开发活动对自然生态的压力。三是集约开发。目前城市建设空间和工矿建设占用空间偏多，单位面积产出率较低，城市和建制镇建成区人口密度呈下降趋势。要改变这种不合理的开发模式，把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约发展道路。要把城市群作为推进城市化的主体形态，其他城市化地区要依托现有城市集中布局、据点式开发。城市发展要充分利用现有建成区空间，提高单位面积产出率。集约建设农村基础设施和公共服务设施，尽可能利用既有交通走廊进行交通建设。四是协调开发。在国土空间开发中，必须统筹兼顾人口、经济、资源环境的空间均衡。遵循人口与经济相协调的原则，集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口，促进缩小区域间人均收入差距。遵循人口、经济与资源环境相协调的原则，集聚人口和经济的规模不能超出资源环境承载能力，避免过度开发。遵循统筹城乡发展的原则，城市建设必须为农村人口进入城市预留生活空间，将城市基础设施和公共服务设施向农村延伸。五是陆海统筹。要强化海洋意识，把握好陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，以及海洋系统的相对独立性，处理好陆地开发与海洋开发的关系，使陆地国土空间的开发与海洋国土空间的开发相协调。沿海地区集聚人口和经济的规模要与海洋环境承载能力相适应，统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治。海洋主体功能区的划分要与陆地国土空间的主体功能区相协调。
（三）明确实施主体功能区战略的目标和任务。按照到2020年主体功能区布局基本形成的总体要求，中期目标是：空间开发格局清晰、空间结构得到优化、空间利用效率提高、区域发展协调性增强、可持续发展能力提升。要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”。一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。就是以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。这一战略实质上是要形成一种“集中——均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。就是构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。这一战略主要考虑到东北平原、黄淮海平原等7个区域，是我国粮食主产区和重要的商品粮基地，也是优势农产品产业密集区，具有发展粮棉油等大宗农产品的优势。同时划出23个优势农产品产业带，主要是从优化我国农业生产布局出发，引导不同地区发展不同特点的优势产品，以便促进农业区域化布局、专业化生产和规模化经营。这对于保障全国耕地数量质量和农产品供给安全至关重要。三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。就是以青藏高原生态屏障、黄土高原——川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。这一战略把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展内涵，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念，是实现中华民族永续发展的必然要求。
三、加快完善实施主体功能区战略的政策措施
按照中央“十二五”规划《建议》提出的要求，“基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展”。近期，要着力完善分类管理的政策体系，形成符合主体功能定位的利益导向机制。
（一）财政政策。一是加大均衡性转移支付力度。中央财政要继续完善激励约束机制，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基本财力保障制度，增强限制开发区域基层政府实施公共管理、提供公共服务和落实各项民生政策的能力，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度。省级财政要完善省对下转移支付，建立省级生态环境补偿机制。二是鼓励探索建立地区间横向援助机制。生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。三是切实加大各级财政对自然保护区的投入力度。
（二）投资政策。将现行政府预算内投资主要按领域安排，调整为按主体功能区安排与按领域安排两个部分。按主体功能区安排的投资，主要用于支持国家重点生态功能区和农产品主产区的发展。实施国家重点生态功能区保护修复工程，每五年统筹解决若干个国家重点生态功能区民生改善、区域发展和生态保护问题，根据规划和建设项目的实施时序，按年度安排投资数额。按领域安排的投资，也要符合各区域的主体功能定位和发展方向。
（三）产业政策。一是修订《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》等政策法规，进一步明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业。二是编制专项规划、布局重大项目，必须符合各区域的主体功能定位。重大制造业项目原则上应布局在优化开发和重点开发区域，并区分情况优先在国家重点开发区域布局。在资源环境承载能力和市场允许的情况下，依托能源和矿产资源的资源加工业项目，优先在中西部国家重点开发区域布局。三是建立市场退出机制，对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移或关闭。
（四）土地政策。按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，科学确定各类用地规模。要确保耕地数量和质量，严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，逐步减少农村居住用地，合理控制交通用地增长。要严格控制优化开发区域建设用地增量，适当扩大重点开发区域建设用地规模；严格控制农产品主产区建设用地规模，严禁重点生态功能区改变生态用途的土地供应。探索完善城乡之间建设用地增减挂钩、城乡之间人地挂钩、地区之间人地挂钩的政策。
（五）人口政策。一是优化开发和重点开发区域除人口已超过承载能力的一些大城市和特大城市外，其他有条件的城市和小城镇，都要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，放宽户口迁移限制，将在城市有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化，并引导区域内人口均衡分布。二是限制开发和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策，增强劳动力跨区域转移就业的能力，鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业并定居，引导区域内人口向县城和中心镇集聚。三是改革户籍管理制度，逐步统一城乡户口登记管理制度。
（六）环境政策。一是实施差别化的污染排放控制。优化开发区域和重点开发区域要大幅度减少污染物排放量，限制开发区域要实现污染物排放总量持续下降和环境质量状况达标，禁止开发区域要确保污染物的“零排放”。为此要实行差别化的排污许可证管理，优化开发区域要严格限制，重点开发区域要合理控制，限制开发区域要从严控制，禁止开发区域不得发放。二是实施差别化的产业准入标准。优化开发区域要按照国际先进水平，实行严格的产业准入环境标准。重点开发区域要按照国内先进水平，根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。农产品主产区要按照保护和恢复地力的要求设置产业准入环境标准，重点生态功能区要按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准。禁止开发区域要按照强制保护原则设置产业准入环境标准。
（七）绩效评价。要按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法。对优化开发区域，要实行转变经济发展方式优先的绩效评价。对重点开发区域，要实行工业化和城市化水平优先的绩效评价。对限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价。对限制开发的重点生态功能区，要实行生态保护优先的绩效评价。对禁止开发区域，要根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容。考核结果作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。
