9月7日公布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》提出，要合理控制能源消费总量。从而，“十一五”对能耗强度的单一控制升级为“十二五”对能耗强度与能源消费总量的综合控制。
其实，这一概念并非首次提出。2007年发布实施的《能源发展“十一五”规划》就提出，到2010年，我国一次能源消费总量控制目标为27亿吨标准煤左右，年均增长4％。
不同的是，《方案》提出将总量控制目标分解落实到地方政府，实行目标责任管理，引起较大关注。
“十一五”能源消费总量超标
改革开放到上个世纪末，我国的能源消费与经济增长的关系是“一番保两番”，即能源消费翻了一番，国民经济翻了两番。而进入本世纪以来到目前，基本上是“一番保一番”。
“十一五”期间，经济增长目标超额完成，而能源消费总量“天花板”却被突破。GDP实际年均增长11.2％，远超预期的7.5％，而能源消耗总量增长到了32.5亿吨标准煤，超出控制目标5.5亿吨。其中，全国煤炭消费总量早在2009年就已经突破30亿吨，远超过“十一五”25亿吨的规划目标。
进入“十二五”，我国能源需求继续呈刚性增长。根据中国工程院发布的《中国能源中长期(2030、2050)发展战略研究报告》，按“十二五”平均GDP年增长8％、实现5年能源强度下降16％计算，2015年能源消费总量即是40亿吨标准煤。而按照“十一五”期间的年均增长率来计算，“十二五”末，我国能源消耗总量将超过40亿吨标准煤。
“十二五”规划纲要提出，城镇化率要提高4个百分点。而根据环境保护部环境规划院最新的课题测算结果，近15年来，在能耗方面，我国城镇化每增加1个百分点平均需多消耗能源4940万吨标准煤。
从能源构成来看，煤炭占我国能源消费总量的70％。而我国二氧化硫排放量的90％、氮氧化物排放量的67％、烟尘排放量的70％、人为源大气汞排放量的40％，以及二氧化碳排放量的70％都来自于燃煤。理论上，1吨煤燃烧后可以产生8～9公斤氮氧化物。可见，能源消费总量的持续增长对污染减排带来了巨大的压力。要实现“十二五”减排目标，能源消费总量控制是重要途径之一。
如果继续敞开口子供应能源，能源资源支撑不住，生态环境承受不起。尽管相关部门积极推动，但“十二五”规划纲要并没有把能源消费总量控制列入约束性指标。原国家能源局局长张国宝认为，主要是因为结构调整的难度很大。
高耗能产业明显反弹
结构调整的难度在哪儿？长期以来，我国经济增长过度依赖第二产业特别是重化工业的发展，产业结构偏重。在三次产业结构中，第二产业比重偏高，第三产业比重偏低。在工业内部结构中，高耗能行业所占比重过高。
数据显示，2009年，我国工业能耗占全国一次能源消费的71.3％，其中高耗能行业占工业能耗的80％左右。高耗能的一般加工工业生产能力过剩，工艺、技术和设备落后，增加了能源消耗。
高耗能产业大多是高排放产业。“十一五”期间，我国关停小火电机组7210万千瓦，淘汰了一批落后的煤炭、钢铁、水泥、焦炭产能，有力推动了节能减排任务的完成。
“十二五”期间，加快转变经济发展方式成为经济领域最重要的任务之一。然而今年以来，“十一五”期间被压抑的高耗能产能反弹明显。来自国家能源局的公告信息显示，1～8月，全社会用电量同比增长11.9％。
今年6月初发布的《当前煤电油气供需形势》显示，前4个月，六大高耗能行业综合能源消费增速高出规模以上工业综合能源消费增速0.4个百分点。
7月8日，国家能源局发布的消息印证了这一判断。今年电力需求增长的12个百分点中，电力、钢铁、建材、有色、化工和石化等六大高耗能行业拉动了5.1个百分点。
工业和信息化部发布的《2011年上半年工业生产总体情况》显示，六大高耗能行业增加值同比增长12.6％。2011年全国电力迎峰度夏电视电话会议指出，工业生产特别是部分高耗能行业增长较快，必然带来能源需求的快速增加，加剧迎峰度夏供需矛盾。
6月底召开的全国上半年总量减排核查核算视频会议上传来消息，氨氮和氮氧化物减排形势不容乐观。会议分析说，主要原因有淘汰落后产能的规模和力度减弱，以及能源消耗导致的、工业生产排放的氮氧化物增加过快等。能源消耗增长已经影响到了节能减排的进度。
一些地方能源消费预期总量超出控制目标
然而，一些地方发展冲动依旧强劲，能源消费总量控制阻力重重。今年初，多个省区明确提出GDP总量或人均GDP等主要经济指标达到10％、12％、13％甚至5年翻番的目标。
从实际发展数据看，今年上半年，除京、沪外，29个省份上半年GDP增速均超过全国9.6％的水平。经济快速发展造成部分地区用电比较紧张，能源需求十分旺盛。
虽然目前具体的控制目标还没有敲定，但可以预见的是，在能源消费总量控制指标的分解上，地方政府的讨价还价将会异常激烈。此前有消息说，国家能源局拟定的控制目标在41亿吨标准煤左右，而各地上报的能源消费预期总量则超过了50亿吨标准煤。
除了中央与地方，同样的情况也出现在省政府与下辖市之间。源自广东省经信委的信息显示，按照广东未来5年GDP年均增长8％、节能指标为18％测算，到2015年，能源消费总量将比2010年增加5482万吨标准煤。而广东下辖各市提出的新增能源消费量却达到2.1亿吨标准煤，远远超出允许增加量。
实施能源消费总量控制后，各地能源消费总量是固定的，意味着捆住了地方经济粗放式增长的手脚。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强分析说，在单纯考核能耗强度的情况下，地方政府可以通过做大GDP来稀释。和节能指标相比，能源消费总量控制指标对地方政府可能更具“杀伤力”。
国务院相关部门显然已经预期到了实施能源消费总量控制可能产生的影响。我们注意到，《方案》在“控制能源消费总量”前面加上了“合理”二字。我们期待，经过各方协调，最终形成一个合理的控制目标和一个科学的指标分解体系。
